II SA/Rz 709/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/146/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 lutego 2022 r. nr SR.5212.6.2022. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi L.K. jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/146/2022 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji L.K. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem I.S., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...] zliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do [...] grudnia 2023 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2021 r., nie ustalono natomiast od kiedy istnieje niepełnosprawność. Po rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. nr SR.5212.6.2022 odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Organ podał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że organ orzekający o niepełnosprawności nie ustalił daty powstania niepełnosprawności, a zatem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dodatkowo osoba niepełnosprawna – I.S. pozostaje w związku małżeńskim z Z.S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Odwołanie od tej decyzji złożyła L.K. zawnioskowała o ponowne rozpatrzenie wniosku i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13 różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jest niezgodny z Konstytucją. Natomiast odmowa przyznania świadczenia ze względu na to, że współmałżonek osoby wymagającej nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności nie jest zasadna, gdyż jej mama nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki nad swoim mężem. Odwołująca wskazała na zły stan zdrowia swoich rodziców. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Na tej podstawie nie można było odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnośnie drugiej ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu, że I.S. pozostaje w związku małżeńskim a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Wywiodło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie zgadzając się z powyższą decyzją L.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem przy wykładni tego przepisu organ powinien mieć na uwadze czy osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny względem członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ma prawo do świadczenia i w tym celu powinien dokonać ustaleń faktycznych pozwalających jednoznacznie stwierdzić czy "żyjący rodzice osoby wymagającej opieki, którzy nie zostali zaliczeni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym są w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym". Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czy małżonek osoby niepełnosprawnej może faktycznie sprawować opiekę nad współmałżonkiem z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wskazała, że Z.S., a żona I.S. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Jej stan zdrowia uniemożliwia faktyczne sprawowanie opieki. Na poparcie tych twierdzeń przedłożyła karty informacyjne z lecenie szpitalnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie organy I oraz II instancji nie kwestionowały faktu sprawowania opieki przez Skarżącą nad ojcem I.S. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało fakt pozostawania przez ojca Skarżącej w związku małżeńskim z Z.S., która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniała więc negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium prawidłowo uznało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmownego rozstrzygnięcia z przyczyn prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 1600/16, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości i powinna zostać uwzględniona zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji. Sąd nie zaaprobował natomiast przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanowiska co do zaistnienia negatywnej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy w niniejszej sprawie uznały, że należy oprzeć się jedynie na wynikach literalnej wykładni ww. przepisu, bez uwzględnienia rezultatów, wynikających z wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Sąd rozpoznający sprawę przychyla się do wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów administracyjnych stanowiska – odnośnie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć (tak NSA w wyroku z 25 stycznia 2021r., I OSK 2103/20). Na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. zasady praworządności i zasady równości - art. 2 i art. 32 Konstytucji - wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15; z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; z dnia 18 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 1200/14. Należy również zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazał, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (OTK-A 2010/5/53). Z powyższego wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o oświadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Uwzględniając zatem rezultaty wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy podkreślić, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej w sytuacji gdy żyje jego małżonek jest możliwe po wykazaniu przez stronę ubiegającą się o takie świadczenie, że małżonek z przyczyn obiektywnych nie może sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zatem rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia dla opiekuna z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolny jest sprawować jego małżonek a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie Skarżąca w toku postępowania próbowała wykazać, że Z.S. ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad mężem. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, sama wymaga częściowej pomocy. Jak ustalił organ I instancji Z.S. nie jest w stanie opiekować się mężem ze względu na stan zdrowia. Jest po czterech operacjach [...], nie może ciężko dźwigać, jest po operacji [...], [...] i sama wymaga opieki córki L.K. Charakter posiadanych schorzeń uniemożliwia I.S. jak i Z.S. samodzielną egzystencję i powoduje konieczność długotrwałej stałej opieki osób drugich. Nad wyżej wymienionymi opiekę sprawuje córka L.K., która podaje rodzicom leki, sporządza posiłki, sprząta i ogrzewa mieszkanie, dba o higienę osobistą oraz załatwia sprawy urzędowe. Prawidłowe sprawowanie opieki zostało potwierdzone przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...]. W związku z powyższym w ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy należało uzależnić od zweryfikowania, czy przedmiotową opiekę obiektywnie zdolny jest sprawować małżonek osoby niepełnosprawnej, mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności. Możliwość badania tej kwestii odrzuca Kolegium. Jednakże wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów u.ś.r. pozwalała organom zwrócić uwagę na stan zdrowia matki skarżącego w celu ustalenia jej zdolności do sprawowania opieki nad mężem. Tymczasem poprzestano na wynikach wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Uznając, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.