I OZ 565/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 417/22 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z 25 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 417/22 (dalej postanowienie z 25 maja 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek I.K. (dalej skarżąca) o wyłączenie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. od orzekania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sam fakt powołania kandydata na urząd sędziego dlatego, że wskazujący go Prezydentowi RP organ (Krajowa Rada Sądownictwa, dalej KRS) - który z uwagi na ustrojowy model jego ukształtowania oraz sposób działania nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej - sam w sobie nie przesądza o braku bezstronności określonego sędziego. Sąd podkreślił przy tym, że podziela zastrzeżenia strony, jak też argumentację przedstawioną w przywoływanych przez nią orzeczeniach Trybunałów europejskich i Sądu Najwyższego co do braku rękojmi KRS odnośnie do niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej. O ile Sąd zauważył, że może to rodzić w przyszłości uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości powołania danej osoby do pełnienia urzędu (w efekcie co do obsady sądu), o tyle strona, formułując wniosek o wyłączenie sędziego, nie powołała żadnych zindywidualizowanych okoliczności, które wprost wskazywałyby na zależność sędziego od organów władzy wykonawczej bądź powiązania sędziego z organami lub przedstawicielami tej władzy, które uzasadniałyby wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności sędziego w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że takich okoliczności nie sposób doszukać się w przebiegu jej dotychczasowej kariery zawodowej i procesu nominacyjnego. Z uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z [...] r. nr [...] wynika, że sędzia objęta wnioskiem dnia 16 grudnia 2002 r. została mianowana asesorem sądowym w Sądzie [...]. Powierzone obowiązki orzecznicze wykonywała w Wydziale [...], przy czym w latach 2004-2005 pełniła funkcję kierownika sekcji nakazowo-upominawczej. Dnia 30 kwietnia 2005 r. została przeniesiona na stanowisko asesora sądowego w Sądzie [...]. Postanowieniem Prezydenta RP z [...] r. została powołana do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego tego sądu. Orzekała w [...]. W 2011 r. ukończyła dwusemestralne studia podyplomowe w zakresie prawa pracy i ubezpieczeń społecznych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego z wynikiem bardzo dobrym. Postanowieniem Prezydenta RP z [...] r. została powołana do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu [...]. Orzekała w XXI Wydziale Pracy. Brała udział w licznych szkoleniach zawodowych, m.in., zorganizowanych przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury. Przebieg kariery zawodowej, jak też sposób realizacji obowiązków zawodowych i merytoryczne przygotowanie, były czynnikiem determinującym rekomendowanie sędziego Prezydentowi RP do powołania na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sędzia objęta wnioskiem była jedynym sędzią wśród ubiegających się wówczas o powołanie na to stanowisko. Nie sposób zatem upatrywać w tej rekomendacji przyczyn innych niż merytorycznych. Sąd I instancji zauważył, że w przedmiocie prawidłowości obsady sądu z udziałem sędziego objętego wnioskiem wypowiadał się już w przeszłości Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.7.2021 r. I OSK 2915/20 w związku z podniesionymi w tym przedmiocie zarzutami skargi kasacyjnej, nie dopatrując się, by "którykolwiek z sędziów [a więc także sędzia objęta wnioskiem] swoim postępowaniem podważył nie tylko dyspozycję wynikającą z art. 173, ale także niezawisłość sędziowską wynikającą z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji." (k. 184-187 akt sądowych). Zażalenie na postanowienie z 25 maja 2022 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez adw. K.S., zaskarżając je w całości i zarzucając postanowieniu naruszenie art. 19 i art. 18 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa przez wadliwą subsumpcję stanu faktycznego pod powyższe normy prawne polegającą na niedostrzeżeniu istnienia stanu instytucjonalnego braku gwarancji bezstronności i niezawisłości wzbudzającego uzasadnioną obawę co do zagwarantowania prawa do rzetelnego procesu. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wyłączenie od rozpoznania niniejszej sprawy sędziego M.S. z uwagi na rażąco wadliwą procedurę poprzedzającą powołanie sędziego, w wyniku czego powstał stan instytucjonalnego braku gwarancji rozpoznania sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 47 Karty Praw Podstawowych i w konsekwencji powstania wady postępowania wynikającej ze sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa (art. 183 § 2 pkt 4 ppsa) (k. 201-202v akt sądowych). Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z 18 lipca 2022 r. sprawę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Wa 1505/22 i 19 lipca 2022 r. wylosowano nowy skład orzekający z wyłączeniem sędziego objętego wnioskiem (k. 206-207v akt sądowych). Wyrokiem z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1505/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję (k. 241 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli wcześniej, wskazanych w ustawie związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego, we wszystkich procedurach sądowych, sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy. Poza wypadkami wyłączenia z mocy samego prawa (art. 18 § 1 ppsa), wyłączenie sędziego następuje na jego żądanie lub wniosek strony wówczas, jeżeli zachodzą takie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie (art. 19 ppsa). Wskazać należy, że - zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ppsa - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 4 ppsa, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W tej sprawie sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. nie była wyłączona z mocy ustawy. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 18 § 1 ust. 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie istnieje przepis odpowiadający tak wskazanej jednostce redakcyjnej, ponieważ art. 18 § 1 ppsa zawiera podjednostki redakcyjne w postaci punktów. Niemniej, sędzia objęty wnioskiem o wyłączenie w niniejszej sprawie nie podlega pod żaden punkt z art. 18 § 1 ppsa. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnej argumentacji w uzasadnieniu zażalenia. Dlatego zarzut ten ocenić należy jako bezzasadny. Kluczowe w tej sprawie było rozpoznanie zażalenia pod kątem drugiego z postawionych zarzutów, a więc odnoszącego się do naruszenia art. 19 ppsa. Zarzut ten można by połączyć z nieważnością postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 4 ppsa. Jeżeli bowiem sędzia objęty wnioskiem, który zasiada w składzie orzekającym został powołany na stanowisko sędziego sprzecznie z przepisami prawa, to zachodzi nieważność postępowania. Należałoby rozważyć, czy taki sędzia nie powinien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 19 ppsa, ponieważ art. 18 § 1 ppsa zawiera katalog zamknięty przypadków, w których sędzia podlega wyłączeniu z mocy ustawy. Brak jest wątpliwości co do tego, że skład Sądu nie był sprzeczny z przepisami prawa. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uważa wskazanie na wyroki NSA z 4 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21, w których skład orzekający stwierdził, że w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu, można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy, spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 3; dalej ustawa z 8 grudnia 2017 r.), to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie można też pominąć wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 29 marca 2022 r. wydanego w sprawie C-132/20. W tezie drugiej tego wyroku Trybunał stwierdził: Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, art. 47 Karty praw podstawowych oraz art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 93/13 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uznaniu za niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony uprzednio na mocy ustawy, składu orzekającego sądu państwa członkowskiego, w którym zasiada sędzia, którego pierwsze powołanie do pełnienia urzędu lub kolejne powołania do sądu wyższej instancji nastąpiły albo w wyniku wyłonienia jego kandydatury do powołania do pełnienia urzędu sędziego przez organ ukształtowany na podstawie przepisów ustawowych, które następnie zostały uznane przez sąd konstytucyjny tego państwa członkowskiego za niekonstytucyjne, albo w wyniku wyłonienia jego kandydatury do powołania do pełnienia urzędu sędziego przez organ ukonstytuowany zgodnie z prawem, jednak po przeprowadzeniu postępowania, któremu brakowało transparentności, które nie było jawne i w ramach którego nie przysługiwała droga odwoławcza do sądu, ponieważ tego rodzaju nieprawidłowości nie mają takiego charakteru i wagi, by stworzyć rzeczywiste ryzyko, iż pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, mogłyby skorzystać z nienależnych im uprawnień dyskrecjonalnych, zagrażając prawidłowości skutku, do którego prowadzi procedura powołania, i wzbudzając w ten sposób w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego lub danych sędziów. Skarżąca, ani we wniosku o wyłączenie sędziego, ani w zażaleniu, które w istocie powiela argumentację zawartą we wniosku, nie przedstawiła żadnych zindywidualizowanych przesłanek do wyłączenia sędziego. "Stan instytucjonalnego braku gwarancji bezstronności i niezawisłości" nie ma doniosłości tego rodzaju, by w każdej sprawie skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania konkretnej sprawy. Brak jest podstaw do stosowania automatyzmu w tego rodzaju sytuacjach, jeżeli nie istnieją żadne obiektywne przesłanki wskazujące na możliwy brak bezstronności lub niezawisłości sędziego w danej sprawie. W kontekście każdej sprawy należy przeanalizować, czy sędzia objęty wnioskiem spełnia wymogi bezstronności i niezawisłości. W przypadku braku argumentacji w tym zakresie - jak w niniejszej sprawie - nie ma możliwości zastosowania instytucji wyłączenia sędziego jedynie z uwagi na wątpliwości natury instytucjonalno-prawnej w odniesieniu do organu (KRS) opiniującego Prezydentowi RP kandydatów na stanowiska sędziowskie. Stanowisko skarżącej kwestionujące legitymację osoby, której dotyczył wniosek, do orzekania z uwagi na powołanie jej do pełnienia urzędu przez tzw. "nową KRS", pozostaje bez znaczenia dla tej sprawy (postanowienie NSA z 17.11.2022 r. III FZ 558/22, cbosa). Skoro skarżąca nie powołała we wniosku ani w zażaleniu żadnych okoliczności, które mieściłyby się w granicach przesłanek wskazanych w art. 18 lub art. 19 ppsa, a przy tym sędzia, której żądanie strony dotyczyło, w złożonym przez siebie oświadczeniu (k. 180 akt sądowych) nie dopatrzyła się podstaw do wyłączenia, a także Sąd orzekający przesłanek takich nie dostrzegł - ani w granicach wniosku, ani z urzędu - to wniosek skarżącej należało oddalić, co słusznie uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Argumenty powołane przez skarżącą w uzasadnieniu zażalenia, ważkie w dyskursie publicznym, nie wpłynęły na ocenę aktu subsumcji, zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu. W niniejszej sprawie 23 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję (k. 241 akt sądowych). Ponieważ sprawa została przekazana z Wydziału I, w którym orzeka sędzia objęta złożonym przez skarżącą wnioskiem o wyłącznie, do Wydziału IV i zarejestrowana pod nową sygnaturą (IV SA/Wa 1505/22), wyrok (korzystny dla skarżącej) został wydany przez skład orzekający, w którym nie zasiadał sędzia objęty wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.