VII SAB/Wa 95/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko (spr.) WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu; 2. stwierdza bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu skargi K. K. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów Rozporządzenia WE nr 261/2004; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego K. K.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 3 maja 2020 r. K. K. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. sp. z o.o. postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/WE (Dz. Urz. UE L 46 z 17.2.2004) w zakresie lotu nr [...] na trasie W.– M., który miał się odbyć w dniu [...] czerwca 2018 r. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 9 września 2018 r. do Prezesa ULC wpłynął wniosek skarżącego w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z lotem na trasie W. – M., który miał odbyć się w dniu [...] czerwca 2018 r. o godzinie 14:30, a faktycznie odbył się [...] czerwca 2018 r. o godzinie 12:18, a więc z opóźnieniem wynoszącym 20 godzin i 28 minut. W związku z tak dużym opóźnieniem skarżący domagał się odszkodowania w wysokości 400 euro. Z kolei w dniu 14 lipca 2019 r. do Prezesa ULC wpłynęło ponaglenie skarżącego w związku z bezczynnością organu. Skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł K. K., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia reklamacji i przyznanie żądanego odszkodowania, wyzacznie terminu rozpoznania przedmiotowej sprawy, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ustalenia osób winnych naruszenia terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że pomimo wszczęcia postępowania przez Prezesa ULC (pisma z 4 lutego i 4 marca 2019 r.), nie zostały podjęte żadne czynności. Z tego względu skarżący zarzucił organowi przewlekłość postępowania, domagając się wyznaczenia organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Skarżący podkreślił, że na gruncie art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia jej bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2020 r. organ wydał decyzję nr [...], w której stwierdził naruszenie przez przewoźnika art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania w wysokości 400 euro na rzecz skarżącego. Wskazał, że w 2018 roku do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, natomiast w roku 2019 około 9000 spraw. Z kolei na obecną chwilę w Komisji Ochrony Praw Pasażerów jest jeszcze około 14 000 spraw w toku, które są rozpatrywane przez 13 referentów. Co więcej, brak etatów i duża rotacja pracowników stanowią główne przyczyny dłuższego procedowania postępowań administracyjnych. Z kolei dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Z tego względu zdaniem organu niecelowe jest wymierzenie Prezesowi ULC kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Dodał, że nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju, a także inne pozaorzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa ULC. S Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł ponaglenie do organu pismem z 14 lipca 2019 r. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia skargi pasażera w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] czerwca 2018 r. o oznaczeniu [...] na trasie W. – M., należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei na gruncie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Przepis ten rozróżnia skargę na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu Prezes ULC niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, gdyż termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił 30 dni licząc od daty wpływu skargi. W niniejszej sprawie skarga pasażera wpłynęła do organu w dniu 9 września 2018 r. Decyzja załatwiająca sprawę i stwierdzająca naruszenie przez przewoźnika art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania w wysokości 400 euro na rzecz skarżącego, została wydana dopiero w dniu 28 maja 2020 r. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 4 lutego 2019r. o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego z 4 marca 2019 r., a także ponaglenie skarżącego z 14 lipca 2019 r. W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała czternastomiesięczna przewlekłość, trwająca od 4 marca 2019 r. do 28 maja 2020 r. Biorąc pod uwagę, że Prezes ULC wydał w dniu [...] maja 2020 r. decyzję nr [...], w której stwierdził naruszenie przez przewoźnika art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie, Sąd przyjął, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził wystąpienie w niniejszej sprawie przewlekłości. Sąd zauważył, że przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Ponadto aby stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, że w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej był obowiązany załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020, art. 37). W ocenie Sądu o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu występująca w niniejszej sprawie przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważył przy tym, że organ już 4 marca 2019 r. poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Brak jest także przyczyn merytorycznych do pozostawania przez organ w wielomiesięcznej bezczynności pomiędzy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu 4 lutego 2019 r., zawiadomieniem o zakończeniu zbierania materiału dowodowego z 4 marca 2019 r., podczas której nie podejmowano żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i zakończenia postępowania. Dodatkowo dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, dlatego też owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że opóźnienie, którego dopuścił się organ w wydaniu aktu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po złożeniu wniosku w dniu 9 września 2018 r., oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres, w tym – tych stanowiących realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a., ale też długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, które zostało załatwione dopiero decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Równocześnie Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o ustalenie osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy oraz o powzięcie kroków, aby przewlekłość ta nie miała miejsca w przyszłości, bowiem materia ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Na zakończenie swoich rozważań Sąd stwierdził, że nie można zaakceptować sytuacji, w której pomimo sygnalizowania przez skarżącego przewlekłego działania organu, ten na nie zupełnie nie reaguje. Taki właśnie charakter ma brak jakichkolwiek działań po złożeniu ponaglenia, a końcowo samej skargi, której złożenie doprowadziło ostatecznie do wydania przez Prezesa ULC decyzji końcowej. Zdaniem Sądu obciążenie ilością spraw nie tłumaczy braku jakiejkolwiek rozsądnej reakcji na sygnalizowaną przez stronę przewlekłość. Sąd oczywiście dostrzega okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa ULC, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które w 2018 roku oraz na początku roku 2019 wpłynęły do organu, jednakże sytuacja ta jest organowi wiadoma od dwóch lat. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a, orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.