II OSK 1165/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1013/10 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1013/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Nidzicki, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 13 maja 2010 r., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z zm., dalej jako "u.p.z.p."), uzgodnił bez uwag projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty gnojowej i pięciu zbiorników na gnojówkę na działkach o numerach: [...] i [...], położonych w obrębie K. – K., gmina [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K. zarzucił, że błędnie nie został uznany za stronę postępowania. Występuje bowiem jako strona w postępowaniu przed Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wobec czego powinien mieć możliwość zgłaszania wniosków i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem także w sprawie przekazanej Staroście Nidzickiemu. Postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do ust. 5 tego artykułu, powyższych uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Kolegium wyjaśniło, że z dniem 17 lipca 2010 r. art. 53 ust. 5 został zmieniony przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Zgodnie zaś z art. 80 powołanej ustawy, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przedmiotowe zażalenie zostało złożone przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, natomiast w myśl cytowanych przepisów, w obowiązującym stanie prawnym legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organ współdziałającego posiada wyłącznie inwestor. Organ odwoławczy był zobowiązany uwzględnić w toku postępowania zmiany stanu prawnego. Kolegium stwierdziło, że fakt złożenia zażalenia przez osobę nie mającą przymiotu strony w postępowaniu jest przesłanką umorzenia postępowania zażaleniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. K. zarzucił, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 28 i art. 105 k.p.a. oraz art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizującego go art. 70 pkt 6b ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zdaniem skarżącego Kolegium mogło uwzględnić w toku postępowania zmiany stanu prawnego, jeżeli nie prowadziłoby to do uchylenia się przez ten organ od rozpoznana istoty sprawy wszczętej pod rządami art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu. Zarzucił, że organ odwoławczy zaakceptował tym samym naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, który w poprzednio obowiązującym stanie prawnym wadliwie nie uznał skarżącego za stronę postępowania. Skarżący wywiódł ponadto, że organ odwoławczy pominął faktyczny zakres regulacji prawnych zamieszczonych w ustawie o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, która normuje głównie wspieranie inwestycji telekomunikacyjnych. Zakres regulacji przedmiotowej ustawy dotyczy więc ściśle określonych rodzajów inwestycji i infrastruktury, wspieranie których wymaga szczególnego unormowania możliwości wniesienia zażalenia w związku z prowadzeniem procedury uzgodnieniowej na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. W tej sprawie przedmiotem jest natomiast ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiorników na gnojówkę i płyty obornikowej, która to inwestycja jest związana z rolnictwem i nie wiąże się z problematyką wspierania inwestycji telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że nowelizacja art. 53 ust. 3 - 5a u.p.z.p. dotyczy wszystkich inwestycji, a nie tylko inwestycji celu publicznego. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w sprawie nie było konieczności uzgadniania projektu, skoro działki w wyniku realizacji inwestycji nie zmienią swojego rolnego przeznaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku z dnia 24 lutego 2011 r. wskazał, iż przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wskazana w art. 105 § 1 k.p.a., zaistnienie której obliguje organ administracji do umorzenia postępowania, występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Warunkiem skuteczności wniesienia środka odwoławczego jest natomiast m.in. dokonanie tej czynności procesowej przez uprawniony podmiot. Postępowanie staje się więc bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy np. wskutek zmiany przepisów prawa strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a., albo też gdy przepisy prawa ograniczają krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego zaskarżenia danego aktu administracyjnego. W takim przypadku wniesiony przez podmiot, który nie został do tego uprawniony, środek zaskarżenia będzie bezskuteczny. Sąd I instancji przypomniał również, że prawo zażalenia to instytucja procesowa tworząca co do zasady stronie (stronom) możliwość prawną zaskarżenia postanowienia wydanego w pierwszej instancji. Granice prawa zażalenia wyznaczone są jednak przez regulację szczególną. Służy ono bowiem tylko, gdy tak stanowi przepis prawa. Prawa zażalenia nie można więc wyprowadzać z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności ani z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak [w:] System prawa Administracyjnego (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 9., B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, str. 205). Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, który nie miał zastosowania w sprawie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przewiduje zaś, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, co wynika wprost z treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p.. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zmieniony został z dniem 17 lipca 2010 r. przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. zastrzeżono, że do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Sąd I instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że inwestor nie złożył wniosku, o którym mowa w cytowanym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym winno było zatem stosować przepisy nowej ustawy. Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący nie jest inwestorem, to nie miał legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia zażalenia. W tej sytuacji zasadnie Kolegium umorzyło postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. W odniesieniu do wywodów skarżącego opartych o wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. III ARN 50/95, że organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd I instancji wskazał, że pogląd ten został wyrażony w sprawie umorzenia odsetek od zaległości podatkowej, a zatem w stanie faktycznym i prawnym, które nie mają odniesienia do rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, iż rozpoznanie zażalenia skarżącego, wobec zmiany stanu prawnego z dniem 17 lipca 2010 r., naruszałoby zasadę legalizmu, określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 28 k.p.a., art. 105 k.p.a. oraz art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie przepisu nowelizującego w postaci art. 70 pkt 6b ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez oddalenie skargi i aprobowanie tym samym decyzji SKO w Olsztynie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo zmian stanu prawnego organ odwoławczy administracji publicznej, a w konsekwencji Sąd administracyjny nie mogą uchylić się od rozpoznania istoty sprawy administracyjnej wszczętej pod rządami dawnego przepisu - w tym konkretnym przypadku art. 53 ust 5 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie cytowany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r. M ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150/ zachowuje swoją aktualność w niniejszym postępowaniu bez względu na odmienność stanu faktycznego będącego przedmiotem orzekania. Bowiem chodzi o ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozpatrzenia sprawy decyzją. W takim wypadku zasada wyrażona w art. 105 § 1 k.p.a. przewidująca obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowana rozszerzająco. W ocenie skarżącego ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dotyczy całkowicie odmiennego faktycznego zakresu regulacji prawnych dotyczących wspierania inwestycji telekomunikacyjnych w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi (art. 1 ustawy). Podniesiono, iż zakres regulacji przedmiotowej ustawy dotyczy więc ścisłe określonych rodzajów inwestycji i infrastruktury, wspieranie których wymaga szczególnego unormowania możliwości wniesienia zażalenia w związku z prowadzeniem procedury uzgodnieniowej w oparciu o przepisy art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. Podniesiono, że w niniejszej sprawie chodzi natomiast o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiorników na gnojówkę i płyty obornikowej, która to inwestycja jako związana z rolnictwem nie ma nic wspólnego z problematyką wspierania usług telekomunikacyjnych. Podkreślono, że skarżący nie był traktowany jako strona już w postępowaniu przed organem administracyjnym pierwszej instancji, a więc jeszcze przed cytowaną wyżej zmianą art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych właścicielom sąsiednich nieruchomości przysługuje atrybut strony jako podmiotowi posiadającemu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2003 r., II SA/Gd 1816/00, LEX nr 299289, wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2005 r., VI SA/Wa 995/04, LEX nr 189043, wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2004 r. II SA 2990/03, LEX nr 173979). Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji rozstrzygnięcie Sądu winno zmierzać do merytorycznej oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym stosownie do treści skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania R. G. i A. G. reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że nie można podzielić poglądu skarżącego, że zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może dotyczyć przedmiotowej sprawy - skoro podstawą rozstrzygnięcia jest 53 ust. 5 u.p.z.p. Dlatego też, skarżący nie ma ani interesu prawnego, ani faktycznego by być stroną przedmiotowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W świetle art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r., polega na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 k.p.a. Tak sformułowana treść przepisu powodowała, że każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Natomiast od dnia 17 lipca 2010 r. sytuacja ta uległa zmianie, bowiem ustawodawca wprowadził regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z przepisu tego wynika zatem, że tylko inwestor mógł złożyć prawnie skuteczne oświadczenie i musiał to uczynić w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, tj. do dnia 17 września 2010 r. Należało zatem przyjąć, iż ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Wobec powyższego podzielić należy stanowisko zaprezentowane zarówno przez organ odwoławczy jak i przez Sąd I instancji. Bowiem w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie wskazanego aktu decyzją ostateczną inwestor miał wybór przepisów, na podstawie których, będzie prowadzone postępowanie w przedmiocie jego wniosku, natomiast w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony, zatem zastosowanie miały przepisy w nowym brzemieniu. Skoro w niniejszej sprawie inwestorem są A. i R. G., którzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, to jedynie te osoby miały prawo do złożenia zażalenia na rozstrzygnięcie organu I instancji. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż skarżący M. K. nie będąc w przedmiotowej sprawie inwestorem, nie mógł wnieść w postępowaniu uzgodnieniowym skutecznego zażalenia, a organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Natomiast ocena merytoryczna będzie mogła być dokonana w postępowaniu administracyjnym, w którym będzie kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy. Z powyższych przyczyn nie można skargi kasacyjnej uznać za uzasadnioną, a zawarte w niej zarzuty są chybione, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.