II SA/Kr 966/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Akademii [...] im[...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020r. znak [...] w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania, a to w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obr.[...].ewid. K. w K. oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r., znak: nr [...], na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 1a i art. 15 pkt 7) lit. a) ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 6) oraz w związku z § 1 pkt 7 lit. b) i § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. z 1992 r. nr 67 poz. 337), umorzył częściowo postępowanie administracyjne w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] w K. o powierzchni 0,1155 ha, w sprawie uznania za ochronny (kategoria ochronności: Lasy ochronne w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tyś. mieszkańców) lasu (Ls) o powierzchni 0,5903 ha położonego na działkach ewidencyjnych nr: [...]; 104, obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w K., będącego własnością Akademia [....] W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 14 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta K. reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uznania za ochronny (kategoria ochronności: Lasy ochronne w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tyś. mieszkańców) lasu (Ls) o powierzchni 0,5903 ha położonego na działkach ewidencyjnych nr: [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] w K., będącego własnością Akademia [....] Wskazano, że według obowiązującego do dnia 31 grudnia 1991 r. art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11 poz. 79 ze zm.) grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zaliczało się do lasów ochronnych (ust. 1). Ponadto, jak stanowił ust. 2 tego artykułu, do lasów ochronnych zaliczało się: 1) grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tyś. mieszkańców lub miast, w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tyś. osób, oraz 2) lasy doświadczalne, drzewostany nasienne oraz lasy uznawane za ochronne w planach urządzenia gospodarstwa leśnego, sporządzanych na podstawie przepisów o państwowym gospodarstwie leśnym. Ustawa przewidywała (w tym zakresie nadal obowiązuje) także możliwość szczególną, polegającą na wyznaczaniu w uzasadnionych wypadkach lasów ochronnych wokół miast mniejszych niż określone w art. 11 ust. 2 pkt 1. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazany przepis art. 11 ust. 2 pkt 1 wywołał określone skutki prawne w zakresie, który został określony treścią art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, lasy zaliczone do lasów ochronnych, na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Z treści art. 77 wynika więc, że lasy spełniające wskazane kryterium zalicza się do lasów ochronnych z mocy prawa (uchwała NSA z dnia 4 marca 1996 r., sygn. akt OPK 1/96). Wobec powyższego uznanie lasu za ochronny lub pozbawienie go tego charakteru następuje w drodze odpowiedniego aktu wydanego przez właściwy w sprawie organ lub z mocy samego prawa. Jeżeli na dzień 31 grudnia 1991 r. objęty wnioskiem grunt stanowił las, który znajdował się w granicach administracyjnych miasta K. lub odległości do 10 km od jego granic administracyjnych, a następnie właściwy organ nie wydał decyzji pozbawiającej przedmiotowy las charakteru ochronnego, to należy uznać, że obecnie pozostaje on ochronnym z mocy samego prawa. Dodatkowo zasadność tego stanowiska wynika z tego, że przepis art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie uzależnia zaliczenia gruntów leśnych do lasów ochronnych od wydania aktu wykonawczego do ustawy ani też od wydania decyzji administracyjnej w sprawie zaliczenia lasu do lasów ochronnych. Brak podstaw prawnych w tym przepisie do wydania aktu wykonawczego oraz decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że przepis ten bezpośrednio przesądzał, czy las był lasem ochronnym, czy też nie miał takiego charakteru (przy spełnieniu określonych przesłanek ustawowych). Zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach i interpretacją Ministerstwa Środowiska znak sprawy [...], lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym (lub przejściowo jej pozbawiony), które spełniają jedną z przesłanek, tj. przeznaczony do produkcji leśnej, stanowi rezerwat przyrody lub wchodzi w skład parku narodowego lub wpisany jest do rejestru zabytków. Zgodnie z interpretacją przeznaczenie do produkcji leśnej rozumie się rzeczywiste ustalenie leśnego sposobu użytkowania gruntu, którego potwierdzeniem jest właściwy zapis w ewidencji gruntów i budynków (wskazany użytek gruntowy - Ls). Działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], od co najmniej 17 listopada 1978 r. miała charakter działki leśnej (symbol LslV), co zostało potwierdzone pismem Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji z dnia 6 listopada 2019 r. Wobec powyższego do działki nr [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza w K., ma zastosowanie art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Organ konkludował, że z uwagi na fakt, że powyższy las na działce nr [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza w K., jest lasem ochronnym z mocy samego prawa, postępowanie w sprawie uznania go za ochronny stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji odwołanie złożyła Akademia [....] zaznaczając, że nie kwestionuje umorzenia postępowania, lecz podstawę prawną, uzasadnienie decyzji i ustalenia faktyczne jakie miały prowadzić do uznania przez organ, że zaszły podstawy do jej wydania, tj. że na działce nr [...] w latach 1982-1991 znajdował się grunt o powierzchni co najmniej 0,1 ha stanowiący las w rozumieniu ustawy o lasach. Zdaniem odwołującej się na mapie zasadniczej w stosunku do działki nr [...] błędnie oznaczono granice użytku leśnego, w stosunku do stanu faktycznego na gruncie oraz wcześniejszej dokumentacji geodezyjnej, co winno być sprostowane i poprawione zgodnie ze stanem faktycznym. W związku z tym [...] zwróciło się o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów poprzez wyeliminowanie danych błędnych z ewidencji, a polegających na wykreśleniu z ewidencji użytku "Ls" na działce nr [...] obr. [...] jed. ewid. [...] i przywrócenie dla tego obszaru użytku "Ł". W ocenie odwołującej się stanowi to podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie uznania lasu za ochronny. Odwołująca zakwestionowała też uznanie za las obszaru przedmiotowej działki nr [...] obr. [...] K. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia z 10 czerwca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 16 ust 1a i art. 15 pkt 7 lit a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2020 r., poz. 6) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 14 sierpnia 2019 r. w sprawie uznania za ochronny (kategoria ochronności: Lasy ochronne w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tyś. mieszkańców) lasu (Ls) o powierzchni 0,5903 ha, położonego na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] w K., będącego własnością Akademia [....] Cytując treść art. 16 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach Kolegium wskazało, że celem i przedmiotem postępowania było zatem uznanie lasu za ochronny. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jedn. ewiden. [...] w K., będącego obecnie własnością [...] znajduje się grunt oznaczony w ewidencji jako las (Ls) o powierzchni 0,1155 ha, nadto wyjaśnienia wydane przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. potwierdzające, że w archiwalnym rejestrze gruntów z 1978 r. przedmiotowa działka miała ujawnione między innymi użytki Las LsIV pow. 0,1155 ha i nadal figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako las Ls w klasie bonitacyjnej IV, którego granica uwidoczniona jest na mapie klasyfikacji gruntów. Tym samym według stanu na dzień 31 grudnia 1991 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków figurowała działka nr [...] składająca się m.in. z użytku LsIV o pow. 0,1155 ha. Zgodnie z art. 15 ust. 7 lit.a ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tyś. mieszkańców. Tryb wydania decyzji został uregulowany w art. 16 ww. ustawy. Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 1996 r., sygn. akt OPK 1/96, art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a więc do dnia 31 grudnia 1991 r., nie zawierał podstawy prawnej do wydania aktu ogólnego lub indywidualnego o zaliczeniu gruntów leśnych znajdujących się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tyś. mieszkańców do lasów ochronnych. Zgodnie z przepisem art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Działka nr [...] obejmująca m.in las (Ls) o powierzchni 0,1155 ha, położona na terenie gminy K. jest jak wynika z ewidencji w części działką leśną, stanowiącą las ochronny, znajdującą się w odległości mniejszej niż 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tyś. mieszkańców. Tym samym nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania tego lasu za ochronny a w konsekwencji prowadzone postępowanie wszczęte z urzędu organ I instancji zasadnie umorzył jako bezprzedmiotowe. Wobec powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 i art. 77 ustawy o lasach w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r., nie jest możliwe, w ocenie Kolegium, zobowiązanie organu do ustalenia czy przedmiotowy las jest lasem ochronnym- czego w istocie domaga się strona w odwołaniu. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1991 r. grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych. W myśl art. 11 ust. 2 pkt 1 tej ustawy do lasów ochronnych zalicza się ponadto grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tyś. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tyś. osób; w uzasadnionych wypadkach lasy ochronne można wyznaczać wokół mniejszych miast. Ustalenia granic lasów ochronnych dokonuje się w planach zagospodarowania przestrzennego lub w statucie uzdrowiska (art. 11 ust. 5). Z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, tj. od 1 stycznia 1992 r. zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o ustawy o lasach. Przepis przejściowy art. 77 tej ustawy stanowi, że lasy, zaliczone do lasów ochronnych. Na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Nowe zasady nadawania lasom charakteru lasów ochronnych ustanowiono w art. 15-16 ustawy o lasach, lecz zasady te nie dotyczą lasów zaliczonych już do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed dniem 1 stycznia 1992 r. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy las położony jest w granicach administracyjnych miasta K., a z właściwej ewidencji na dzień 31 grudnia 1991 r. wynika zapis - użytek gruntowy –Ls, a więc las istniał przed 1 stycznia 1992 r. Stał się on więc lasem ochronnym z mocy prawa na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. i nadal ma taki status w związku z art. 77 ustawy o lasach, gdyż dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania nie wynika, aby taki status tego lasu został zniesiony. W istocie żądanie strony wniesione w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania w zakresie uznania że przedmiotowy użytek nie jest lasem, a de facto wydanie decyzji ustalającej, że na przedmiotowej działce nie ma lasu i to lasu ochronnego nie może w niniejszym postępowaniu odnieść skutku. Ma ono bowiem odmienny od wszczętego postępowania zakres. Nic nie stoi na przeszkodzie by strona złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, lub o wydanie decyzji o pozbawienie lasu charakteru ochronnego, czy tez domagała się wszczęcia postępowania w zakresie kwestionowania zapisów ewidencji czy zmianę zapisów ewidencji, co zresztą już uczyniła inicjując postępowanie o aktualizację operatu ewidencyjnego, polegającej na wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków użytku "Ls" (lasy) i przywróceniu dla tego obszaru użytku "Ł" (łąki trwałe). Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił wnioskowanej aktualizacji. Z akt sprawy i odwołania nie wynika czy decyzja ta jest ostateczna. W ocenie Kolegium nawet w sytuacji gdyby postępowanie to było nie zakończone na etapie kwestionowania go w procedurze odwoławczej nie stanowiłoby to podstawy do zawieszenia postępowania w sytuacji gdy niniejsze postępowanie zostało uznane za bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu postępowania nie wywołuje bowiem skutku prawnego uznania lasu za ochronny bowiem jak wywiódł organ I instancji wynika to z mocy prawa. Nadto, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntował się pogląd, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie z 1991 r. o lasach i z pominięciem wpisu w ewidencji. Kolegium konkludowało, że organ I instancji zrealizował zasady i przesłanki wskazane w przepisach art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Akademia [...], domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji polegające w szczególności na: 1) naruszeniu art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy niezaskarżonej części decyzji organu I instancji; 2) naruszeniu art. 8 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., ze względu na niewyjaśnienie stanu sprawy przez skarżony organ, nierozpatrzenie i nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów oraz błędne ustalenia faktyczne, a także nie odniesienie się w ogóle lub w sposób wyczerpujący do zarzutów [...] zawartych w odwołaniu od części decyzji organu I instancji 3) naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej części decyzji organu I instancji ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego w stosunku do rozpatrywanego w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca zaznaczyła, że świadomie nie zaskarżyła całej decyzji Prezydenta Miasta K., a jedynie w zakresie podstawy prawnej jej wydania oraz uzasadnienia prawnego i faktycznego. Tymczasem organ odwoławczy rozstrzygnął także w stosunku do niezaskarżonej ostatecznej części decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja w swoim uzasadnieniu w żaden sposób nie odnosi się merytorycznie do zarzutów oraz wniosków, w tym dowodowych, argumentów faktycznych i prawnych podniesionych przez [...] w jej odwołaniu, co stanowi rażące i oczywiste naruszenie prawa, w tym art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że zgadza się z sentencją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz tą częścią skarżonej decyzji w jakiej organ utrzymuje w mocy umorzenie postępowania, uznając je jednocześnie za wadliwe ze względu na brak podstawy prawnej dla takowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie jednak kwestionuje podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji tj. art. 77, art. 16 ust. 1a oraz § 1 pkt. 7 lit. b i § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej, a także ustalenia faktyczne wymienione w jej uzasadnieniu, jakie miały doprowadzić do uznania przez organ, że zaszły podstawy faktyczne do jej wydania, tj. że na działce nr [...] w latach 1982-1991 znajdował się grunt o powierzchni co najmniej 0,1 ha; stanowiący las, w rozumieniu ustawy o lasach. Skarżąca decyzji zarzuca naruszenie prawa, polegające m.in. na: wydaniu decyzji pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. samoistnie oraz w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., a także art. 81a § 1 k.p.a.) oraz wobec wystąpienia przesłanek do zastosowania art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca kilkukrotnie podnosiła, że na mapie zasadniczej w stosunku do działki nr [...] błędnie oznaczono granice użytku leśnego, w stosunku do stanu faktycznego na gruncie oraz wcześniejszej dokumentacji geodezyjnej, co winno być sprostowane i poprawione zgodnie ze stanem faktycznym. Wobec powyższego Akademia [...] pismem z dnia 25 listopada 2019 roku wszczęła postępowanie dotyczące aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów; poprzez wyeliminowanie danych biednych w tej ewidencji, a polegającą na wykreśleniu z ewidencji użytku "Ls" na działce nr [...] obr. [...] j. ewid. K. - [...] i przywrócenie dla tego obszaru użytku "Ł". Pozytywne rozstrzygnięcie w tej materii skutkowałoby uznaniem, że w 1982 roku na działce nr [...] nie było lasu. Rozstrzygniecie w sposób oczywisty stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do rozstrzygnięcia zapadłego w skarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza, że postępowanie w sprawie winno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego kwestionowania zapisów ewidencji gruntów, względnie organ winien w nim rozstrzygnąć merytorycznie powyższą kwestię. Tymczasem skarżony organ pozbawiając [...] możliwości obrony swoich praw: z jednej strony uznaje, że wiążącym dla niego jest ustalenie wynikające z ewidencji gruntów i nie jest władny je kwestionować w ramach przedmiotowego postępowania, a z drugiej strony nie zawiesza postępowania do czasu prawomocnego zakończenia wszczętego postępowania dotyczącego zmiany w ewidencji gruntów. Co więcej w żaden sposób nie odnosi się do tego zarzutu w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Dalej skarżąca wywodziła, że ustawa o lasach w art. 3 w sposób jednoznaczny definiuje pojęcie lasu, a żaden z warunków wynikających z tego przepisu nie został spełniony, albowiem jak wynika z materiałów zgromadzonych w postępowaniu lub w postępowaniu znak: [...], nigdy na działce nr [...] nie było obszaru pokrytego roślinnością leśną o powierzchni, co najmniej 0,1 ha (a co za tym idzie brak takiej roślinności nie mógł być przejściowy) oraz co oczywiste nigdy na działce nr [...] nie prowadzono gospodarki leśnej oraz żadna jej część nie była przeznaczona na prowadzenie tej gospodarki. Oprócz wyżej wskazanych dowodów, o powyższym świadczy fakt, że nigdy organ nie wydał decyzji, o jakiej mowa w ust. 3 art. 19 ustawy o lasach oraz nie opracował inwentaryzacji stanu lasu i zadań z zakresu gospodarki leśnej. Brak ww. decyzji oznacza, że na działce nr [...] nie jest prowadzona gospodarka leśna i realizowane zadania, o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o lasach. Na tym terenie prowadzona była co najmniej w latach 1970-1991 gospodarka rolnicza, a nie leśna. Obecnie znajdująca się na działce [...] roślinność (krzaki głogu) nie jest roślinnością leśną lub służącą gospodarce leśnej, podobnie dwa młode drzewa rosnące kiedyś na miedzy pomiędzy działkami [...] i [...] nie miały takiego charakteru. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Mając na względzie zarzuty skargi, rozpocząć trzeba od zarzutu związanego z treścią decyzji obu instancji. Przypomnieć trzeba, że zawiadomienie Zarządu Zieleni Miejskiej w K., z dnia 14.08.2019r. o konieczności wszczęcia postępowania dotyczyło uznania za lasy ochronne dwóch działek ewidencyjnych, a to działki nr [...] i działki nr [...] obr. [...] K. – [...]. Decyzja z dnia 27 stycznia 2020r. Prezydenta Miasta K. Kontrolowana w sprawie niniejszej, umarzała częściowo postępowanie administracyjne w zakresie działki nr [...], wobec bezprzedmiotowości wniosku w tym zakresie, a to w świetle okoliczności, iż objęty wnioskiem grunt na działce nr [...] stanowił las ochronny, którym stał się wcześniej z mocy prawa. Decyzja SKO utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący twierdzi, że nie kwestionował sentencji decyzji organu I i II instancji, ale nie zgadzał się z jej uzasadnieniem, albowiem nie zbadano i nie rozstrzygnięto, czy na działce nr [...] faktycznie jest las ochronny w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Dla Sądu w tym kontekście niezrozumiałym jest zarzut skargi, że organ odwoławczy rozstrzygnął także w stosunku do niezaskarżonej a ostatecznej części decyzji organu I instancji. Albowiem wniesienie środka zaskarżenia od uzasadnienia decyzji nie uruchamia postępowania ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości uzasadnienia, lecz nakłada na podmiot rozpoznający ów środek zaskarżenia obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami. W sytuacji wniesienia odwołania od uzasadnienia obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie sprawy w całokształcie i jej ponowne rozpoznanie w całości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2013 r. IV SA/Po 626/13, LEX nr 1402483 cz też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2014 r. II SA/Gd 716/13, LEX nr 1467775). Tak więc organ odwoławczy prawidłowo rozpoznał sprawę w zakresie wytyczonym zaskarżoną decyzją. Co się tyczy zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów związanych, jak wynika ze skargi, z ustaleniem, czy działka nr [...] stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, a więc co do zakresu zwartej powierzchni pokrytej roślinnością leśną oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, trzeba stwierdzić, że nie są one trafne. Wskazać trzeba, że postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie. O tym bowiem, jaki jest zakres przedmiotowy sprawy nie rozstrzyga art. 104 k.p.a., lecz przepisy materialnoprawne regulujące daną dziedzinę (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. I OSK 2033/14, LEX nr 2082499 ). Jak to już powiedziano, postępowanie wszczęto w związku z wnioskiem Zarządu Zieleni Miejskiej o uznanie m.in. terenu działki nr [...] za las ochronny. Dokładnie tego dotyczyło następnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania adresowane do stron, w tym do skarżącego; to znaczy postępowania w przedmiocie uznania lasu za ochronny /k.4/. Skoro zatem prowadząc to postępowanie organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] spełniała kryteria uznania za las ochronny z mocy prawa w świetle poprzednio obowiązujących przepisów, to nie mógł tego stwierdzić, wydając decyzję w tym zakresie. Stąd też prawidłowo nastąpiło uznanie postępowania za bezprzedmiotowe w świetle art. 105 k.p.a.. Natomiast, jak słusznie wskazał organ II instancji, przedmiotem postępowania nie było ustalenie, że na przedmiotowej działce obecnie nie ma lasu i to lasu ochronnego, w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów. Skoro bowiem stan faktyczny wyczerpywał znamiona uprzednio obowiązujących przepisów w zakresie ustalenia charakteru lasu, wyczerpując przedmiot sprawy, to zwalczanie takiej oceny winno nastąpić z punktu widzenia tychże przepisów, a nie przepisów aktualnych. Wobec tego nie miało w sprawie znaczenia ustalanie tych okoliczności na tle aktualnej ustawy o lasach. W szczególności Sąd ma na myśli ustalenie, czy na terenie działki nr [...] prowadzona była lub jest gospodarka leśna. Chodzi bowiem o to, że skoro w sprawie chodziło o uznanie lasu za ochronny, to z chwilą stwierdzenia, że teren działki ma taki charakter z mocy prawa, organ musiał uznać, że wyczerpuje to przedmiot sprawy. Zajmowanie się następnie poszukiwaniem dowodów i ustalaniem, że następnie taki charakter utracił, winno być przedmiotem innej, odrębnej sprawy. Jak słusznie zauważa SKO, ustalenie tych okoliczności może nastąpić w innej sprawie, np. o wydanie decyzji o pozbawieniu lasu charakteru ochronnego. Jest to już jednak postępowanie o innym przedmiocie. Na marginesie tylko należy zauważyć, że aktualnie działka nr [...] jest częściowo pokryta lasem, co przedstawiają zdjęcia satelitarne /k.49-53/; nie można zatem powiedzieć, że przedmiot postępowania jest lasem tylko abstrakcyjnie. Przechodząc do istoty sprawy, czyli do kwestii poprzednio obowiązujących przepisów i prawidłowości ich zastosowania w sprawie, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.(Dz.U.1982.11.79) Gruntami leśnymi są grunty: 1)określone w edwidencji gruntów jako lasy, 2)znajdujące się pod uprawą leśną, 3)pod budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, urządzeniami melioracji wodnych i innymi urządzeniami wykorzystywanymi dla potrzeb gospodarki leśnej, 4)parków dendrologicznych i parków leśnych, 5)zrekultywowane na cele leśne. Wedle zaś art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy, do lasów ochronnych zalicza się ponadto: grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób; w uzasadnionych wypadkach lasy ochronne można wyznaczać wokół mniejszych miast. Powyższe oznaczało, że grunty oznaczone w ewidencji jako lasy (art. 2 ust.2 pkt 1) zaliczają się do lasów ochronnych, o ile spełniają jeden z warunków określonych w art. 11, w tym opisany wyżej w ust. 2 pkt 1. Należy przy tym stanowczo podkreślić, że dane z ewidencji gruntów miały przesądzające znaczenie dla określenia, czy dany grunt jest lasem, w świetle ustawy z 1982r. Podkreśla to sądownictwo administracyjne. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. I SA/Wa 2401/14, LEX nr 1756153 wskazano: "Skarżąca wywodzi w piśmie rozszerzającym wniosek o wszczęcie postępowania, że wpisy w ewidencji gruntów mają charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny i tym samym nie mogą przesądzać o prawie własności nieruchomości. Podzielając powyższy pogląd należy jednakże zauważyć, że treść wpisów w ewidencji gruntów przesądza o prawnym reżimie, jakiemu jest poddana konkretna działka. Należy przywołać w tym miejscu przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), stanowiący, że gruntami leśnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. Wobec treści wpisów w ewidencji gruntów dotyczących przedmiotowych nieruchomości nie można zatem kwestionować stwierdzenia, że przedmiotowe działki stanowią grunty leśne". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2016 r. II SA/Kr 310/16, LEX nr 2043146, zestawiając stan obecny z poprzednim następująco: "Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mają przesądzającego znaczenia dla ustalenia, czy dany grunt jest np. lasem. Jak wynika z powołanej definicji lasu z ustawy o lasach, w żadnym jej elemencie ustawodawca nie odwołał się do zapisów zawartych w ewidencji gruntów. Ustawodawca nie uczynił tego także w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jest to istotna różnica w porównaniu z definicją zawartą w poprzednim stanie prawnym, jak bowiem wynikało z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), gruntami leśnymi były grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako lasy,(...) Tym samym należy wprost stwierdzić, że to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym zapis w ewidencji gruntu miał znaczenie decydujące dla przyjęcia, że dany grunt jest gruntem leśnym i zarazem stanowił element definicji gruntu leśnego". Decydujące zatem były wpisy w ewidencji gruntów. W tym zakresie organ ustalił, że w archiwalnym rejestrze gruntów z 1978r. przedmiotowa działka miała ujawniony m.in. użytek gruntowy LsIV (lasy) o pow. 0,1155ha, oraz że użytek ten w odniesieniu do tej działki oznaczony jako Ls (lasy) figurował i figuruje nadal w ewidencji gruntów. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organów, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1982r. działka stanowiła w części grunt leśny, a ponieważ znajdowała się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, spełniała kryterium terenu lasu ochronnego, w świetle art. 11 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy. Należy ponadto podkreślić, że w odniesieniu do tej kategorii lasu ochronnego, przymiot ten grunt zyskiwał z mocy prawa. Wskazywała to wprost uchwała NSA (5s) z 28.12.1995r. VI SA 22/95 ONSA 1996/1, poz.10. Idąc dalej stwierdzić trzeba, że ustawą z dnia 28 września 1991r. o lasach (DZ.U.2020.1463 t.j.) wprowadzono art. 77 w brzmieniu: "Lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Przedmiotem regulacji tego przepisu są lasy zaliczone do ochronnych przez art. 11 ustawy z 26.03.1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tak W.Radecki Komentarz do art. 16 i 77 ustawy o lasach, publ. Lex/el.). Wynika z tego, że grunt leśny w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1982r. , będący lasem ochronnym wedle art. 11 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, był takim z mocy prawa i taka sytuacja trwała także po wejściu w życie ustawy o lasach, z mocy art. 77 tej ustawy. Uchwała 5 sędziów NSA (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 4 marca 1996 r. OPK 1/96 wyjaśnia w tym zakresie interpretację tych przepisów: "Zaliczenie wymienionych wyżej gruntów do lasów ochronnych co do zasady następowało z mocy prawa. Takie stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2267/94, uchwała NSA z dnia 28 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 22/95). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. W szczególności nie ma wątpliwości, że ta reguła dotyczy gruntów leśnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1. Dodatkowo warto nadmienić, że zasadność tego stanowiska wynika z następujących przesłanek: 1) przepis art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie uzależnia zaliczenia gruntów leśnych do lasów ochronnych od wydania aktu wykonawczego do ustawy ani też od wydania decyzji administracyjnej w sprawie zaliczenia lasu do lasów ochronnych; 2) brak podstaw prawnych w tym przepisie do wydania aktu wykonawczego oraz decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że przepis ten bezpośrednio przesądzał, czy las był lasem ochronnym, czy też nie miał takiego charakteru (przy spełnieniu określonych przesłanek ustawowych). Powszechnie w doktrynie i wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzano, że niezbędnym warunkiem uprawniającym do wydania aktu wykonawczego musi być upoważnienie ustawowe. Brak takiego upoważnienia oznacza brak podstawy prawnej aktu wykonawczego i w konsekwencji (w wypadku stosownego orzeczenia) akt taki będzie eliminowany z obrotu prawnego. Jak już była o tym mowa wyżej, w powołanym przepisie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma upoważnienia ustawowego". Jak już wyżej powiedziano, teren działki nr [...] spełniał definicję gruntu leśnego wobec wpisów w ewidencji od 1978r. ( art. 2 ust. 2 pkt 1 ust. z 1982r.). W konsekwencji tego, a także położenia, spełniał także definicję lasu ochronnego z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1982r. Tym samym prawidłowo organy uznały, że jest także lasem ochronnym na gruncie nowej ustawy o lasach, wobec treści art. 77 tej ustawy, oraz zasadnie umorzyły postępowanie wszczęte i prowadzone w sprawie uznania lasu za ochronny wobec jego bezprzedmiotowości. Ogólnie sformułowane zarzuty w tym zakresie nie mogą odnieść skutku, jak również argumenty o braku aktualnie przesłanek do uznania terenu za las w rozumieniu nowej ustawy o lasach. Ostatni zarzut dotyczy kwestii braku zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze podniesiono, że skarżący wszczął postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów poprzez wyeliminowanie błędnych danych w tej ewidencji, polegające na wykreśleniu z niej użytku "Ls" i przywrócenie użytku "Ł". W związku z tym, że ma to znaczenie dla niniejszego postępowania, skarżący zarzuca, iż powinno było dojść do zawieszenia niniejszej sprawy do czasu prawomocnego zakończenia tamtego postępowania. Odnosząc się do tego zagadnienia, nie sposób zaprzeczyć, że wpis w ewidencji, szczególnie istniejący na moment obowiązywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co wyżej wyraźnie wskazano. Po pierwsze jednak, organ I instancji przed wydaniem decyzji dysponował decyzją Prezydenta Miasta K. z 31.01.2019r. nr [...], odmawiającą aktualizacji operatu ewidencyjnego dla części działki nr [...] polegającej na wykreśleniu z ewidencji użytku "Ls" (lasy) i przywrócenie użytku "Ł" (łąki trwałe). Decyzja ta nie była ostateczna i nie stała się ostateczna także w czasie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, co wynika pośrednio z treści skargi. Niemniej na tamtym etapie znany był kierunek rozstrzygnięcia w tej materii. Po drugie i istotniejsze, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotą tego przepisu jest zatem stwierdzenie zależności pomiędzy rozpoznawaną sprawą a inną sprawą, toczącą się przed innym organem lub sądem oraz charakteru tej zależności. Na ten temat wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne i ukształtowało się określone rozumienie tej zależności. Na początku jednak należy wskazać istotę zagadnienia wstępnego. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (w tym przypadku postanowienia) oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (postanowienia) (tak wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2284/19, LEX nr 3034319). W realiach niniejszej sprawy nie ma żadnych wątpliwości, że dwa pierwsze elementy są spełnione, jak również nie ulega kwestii, że treść wpisu do ewidencji ( lasy) w przypadku przedmiotowej działki oraz ewentualna zmiana tego wpisu w ramach postępowania administracyjnego, które było i prawdopodobnie jest prowadzone na etapie odwoławczym, miałaby wpływ na wynik niniejszego postępowania. Świadczy o tym wywód przeprowadzony na okoliczność znaczenia wpisu do ewidencji dla ustalenia ochronnego charakteru lasu na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże mając na względzie właściwe rozumienie owej zależności pomiędzy oboma sprawami, stwierdzić trzeba, że w niniejszym przypadku podstawa do zawieszenia postępowania nie zachodziła. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r. I OSK 605/19, LEX nr 3056308). Aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. I OSK 2660/19, LEX nr 3058625). Kwestię tę przybliżył NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1757/19, LEX nr 3025648 następująco: "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji". Wobec tego prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym; oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (tak wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. I OSK 1792/19, LEX nr 3043088). W konsekwencji fakt, że kwestia zawartości wpisu do ewidencji miała znaczenie dla treści ustaleń organu i w konsekwencji dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, nie oznacza, że między sprawami zachodziła zależność, o jakiej mowa wyżej. Albowiem brak ostatecznego rozstrzygnięcia co do zmiany treści wpisu nie uniemożliwiał przeprowadzenia postępowania w celu uznania za las ochronny, wpływał jedynie na kierunek rozstrzygnięcia. Z tego względu sprawa związana ze zmianą treści ewidencji gruntów nie była prejudycjalną dla niniejszego postępowania, w rozumieniu nart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów zarzut w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.