II SA/Kr 1275/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprzeciwu M. K. i S. K. od decyzji nr 369/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 września 2022 r., znak WOB.7721.67.2021.MOPIE w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy nasypu oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu M. K. i S. K. (dalej: skarżący) jest decyzja nr 369/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 15 września 2022 r., znak WOB.7721.67.2021.MOPIE. Decyzją tą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie z 30 grudnia 2020 r. nr 215/2020 znak PINB-I-5160.376.18.38 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie budowy nasypu na działkach nr [...] i [...] w R. . Postanowieniem z 26 października 2018 r. organ I instancji na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm, dalej: P.b.) wstrzymał skarżącym, jako inwestorom i współwłaścicielom przedmiotowych działek, prowadzenie robót budowlanych w postaci budowy nasypu i nałożył na nich obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz obowiązek przedłożenia innych dokumentów. Organ podkreślił, że w toku oględzin ustalono, że na terenie działek został wykonany nasyp ziemny, a właściciele nie legitymują się pozwoleniem na budowę. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z 8 marca 2019 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, jak przyczynę uchylenia postanowienia powołał wskazanie w postanowieniu B. K., w miejsce M. K., jako strony. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że prawidłowe jest przyjęcie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Postanowieniem z 20 maja 2019 r. organ I instancji zawiesił postępowanie do momentu rozstrzygnięcia prowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie składowania/magazynowania odpadów na przedmiotowych działkach. Organ odwoławczy postanowieniem z 29 lipca 2020 r. uchylił postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wskazał, że brak ostatecznej decyzji Wójta nie warunkuje przeszkody w działaniu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że wiedzę o postępowaniu toczącym się przed Wójtem organ I instancji posiadał od oględzin z 14 września 2018 r., a mimo to podjął działania zmierzające do legalizacji nasypu. Decyzją z 30 grudnia 2020 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na jego dziennik podawczy wpłynęła decyzja Wójta z 21 września 2020 r., w której zakwalifikowano przedmiotowy nasyp jako odpady o określonych kodach. Organ nadzoru budowlanego podał, że przychyla się do kwalifikacji gruntów nasypowych jako odpadów i skonstatował, że nie jest organem władnym do rozstrzygnięcia. Decyzją z 16 września 2022 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczył, że decyzja Wójta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 grudnia 2020 r. i na dzień wydania rozstrzygnięcia postępowanie w przedmiocie odpadów pozostaje w toku. Organ II instancji podkreślił, że przepisy prawa budowlanego nie stoją w sprzeczności z przepisami odrębnymi. W toku postępowania organ I instancji prawidłowo stał na stanowisku, że wykonany nasyp stanowi obiekt budowlany, tj. budowlę ziemną. Zdaniem organu odwoławczego, dla kwalifikacji skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Jak podkreślił organ, jeśli obiekt wymagał pozwolenia na budowę, organ winien ustalić czy inwestor dopełnił wymaganych formalności i czy wykonał inwestycję zgodnie z wymogami pozwolenia. W razie niedopełnienia formalności, organ winien przeprowadzić postępowanie w zależności od przepisów, jakie mają zastosowanie do danego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie czynności tych nie przeprowadzono. W efekcie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) doszło do przedwczesnego umorzenia postępowania w sprawie budowy nasypu. Jak wskazano, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobligowany będzie do starannego ustalenia stanu faktycznego, w tym przedmiotu postępowania, daty budowy i jej legalności, co pozwoli zastosować właściwy reżim prawny. Organ winien również prawidłowo ustalić adresata obowiązku, a także zweryfikować zgodność nasypu z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami planistycznymi. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że PINB winien zobowiązać inwestora do opracowania technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, w celu dokonania oceny czy nastąpiło zwiększenie obszaru oddziaływania przedmiotowego nasypu na działki sąsiednie, w tym ogrodzenie. W ocenie organu odwoławczego, pomocnym może być materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu prowadzonym przed Wójtem. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że nie może on wykraczać poza ramy postępowania wyznaczonego rozstrzygnięciem organu I instancji, zaś powyższe uchybienia nie mogą być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, za czym przemawia zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania. W sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało jej bezpodstawnym uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta winna być utrzymana w mocy. Skarżący podkreślili, że wbrew organowi II instancji, PINB dokonał ustalenia przedmiotu postępowania, ustalając, że nasyp nie jest obiektem budowlanym i nie podlega przepisom prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, prace obejmowały jedynie niewielką niwelację terenu, a obecna na działce skarpa stanowi naturalne ukształtowanie terenu. W ocenie skarżącej, skoro nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, to nie mogą znaleźć zastosowania przepisy prawa budowlanego. Organ II instancji przedstawia jedynie odmienną interpretację prawa, a jego zarzuty są ogólne i szablonowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Jak stanowi art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W świetle powyższego, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16) Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe. Po pierwsze, organ II instancji sformułował wobec rozstrzygnięcia PINB zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz dokonania jedynie fragmentarycznej oceny zebranego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Istotnie bowiem, analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że organ ten nie poczynił własnych ustaleń co do istoty sprawy. Na stronie 3 i 4 własnej decyzji organ I instancji jedynie obszernie zreferował fragmenty decyzji Wójta w przedmiocie składowania odpadów, w tym opinii geologa, po czym lakonicznie wskazał, że przychyla się do przedstawionej przez Wójta kwalifikacji. W decyzji organu I instancji próżno szukać odzwierciedlenia procesów myślowych, które stały za dokonaną przez organ oceną. Zaakcentować należy, że to rolą organu jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny i następcze ujawnienie motywów dokonanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nawet w przypadku opinii biegłego, organ nie powinien jedynie zacytować jej treści i poprzestać na zgodzeniu się z jej wnioskami, lecz jego obowiązkiem, jako organu prowadzącego postępowanie, jest dokonanie oceny tego dowodu, w szczególności ocena czy nie pozostaje on w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania bądź czy nie zawiera sprzeczności w swojej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2022 r.; III OSK 858/21). Przenosząc ustalenia z innego postępowania na grunt niniejszej sprawy bez dokonania ich zestawienia z zebranym w przedmiotowym postępowaniu materiałem dowodowym i bez dokonania własnej oceny tychże ustaleń, organ I instancji uchylił się od załatwienia sprawy. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego pozostaje w związku z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań, jakie powołany przepis stawia uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu decyzji. Doniosłość uchybień organu wybrzmiewa tym bardziej, że decyzja Wójta, na której organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, nie była ostateczna. Co więcej, decyzja Wójta została uchylona przez SKO jeszcze zanim organ I instancji wydał własne rozstrzygnięcie w sprawie. Znamiennym jest, że sam organ I instancji na poprzednim etapie postępowania wyraził opinię, że na potrzeby własnego postępowania niezbędne będzie pozyskanie "ostatecznej decyzji kończącej postępowanie" w sprawie składowania odpadów (s. 2 postanowienia z 20 maja 2019 r.). Mając powyższe uchybienia na względzie, trafnym okazało się stanowisko organu II instancji odnośnie do wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd zauważa, że wykazane powyżej naruszenia przepisów postępowania sprawiły, że nie sposób uznać, aby organ I instancji poczynił ustalenia co do przedmiotu postępowania, tj. nasypu. Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że istotny wpływ na rozstrzygnięcie ma ten zakres sprawy, który nie został wyjaśniony. Od prawidłowej kwalifikacji nasypu zależy bowiem podjęcie dalszych aktów w ramach odpowiedniego trybu, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. W tych okolicznościach podjęcie procedury legalizacyjnej przez organ II instancji naruszałoby prawo stron do rozpoznania ich spraw w postępowaniu administracyjnym w dwóch instancjach, które gwarantowane jest w art. 15 K.p.a.. Prawo to należy uznać za tym bardziej istotne w sytuacji, gdzie – jak w sprawie przedmiotowego postępowania administracyjnego – istnieje wielość stron postępowania i kilka różnych podmiotów uprawnionych jest do kwestionowania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych przez wnoszenie środków odwoławczych. Kolejno wyjaśnić należy, że zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 in fine K.p.a., organ II instancji zawarł w swoim rozstrzygnięciu wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy. Na stronie 6 i 7 zaskarżonej decyzji organ II instancji wyszczególnił wskazania do dalszego postępowania, które zostały już przytoczone w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Warto zauważyć, że wskazania organu odwoławczego odnosiły się do konkretnych okoliczności sprawy, w tym uchybień organu I instancji, które zostały już ujawnione na poprzednim etapie sprawy (tj. kwestii ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania), zatem nie można przyjąć, że są one sztampowe. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej decyzji naruszeń prawa, które miałyby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W zaskarżonej decyzji w sposób uzasadniony zastosowano art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, organ II instancji trafnie wskazał naruszenia przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji wskazał okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co więcej, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zastosowanie art. 136 K.p.a. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.