II OZ 595/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 79/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w przedmiocie kontroli instalacji wentylacji i kanalizacji postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE E. M. (dalej: skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę - w formie dokumentu elektronicznego - na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w przedmiocie kontroli instalacji wentylacji i kanalizacji. Skarga ta stanowiła załącznik do wniesionego również w formie elektronicznej pisma przewodniego z 28 maja 2022 r. opatrzonego podpisem elektronicznym, który nie został przez skarżącą opatrzony odrębnym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym czy podpisem osobistym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 19 sierpnia 2022 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi - w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, alternatywnie poprzez podpisanie skargi, czyli pisma z dnia 28 maja 2022 r., będącego załącznikiem do ePisma (pisma przewodniego) z 28 maja 2022 r. zatytułowanego: "SKARGA DO WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO NA PRZEWLEKŁE PROWADZENIE POSTĘPOWANIA", bądź nadesłanie ww. skargi w formie tradycyjnej opatrzonej podpisem odręcznym. Jednocześnie zostało wyjaśnione, że podpisem elektronicznym zostało opatrzone jedynie pismo przewodnie skarżącej, a nie skarga datowana na dzień 28 maja 2022 r., stanowiąca załącznik do tego pisma oraz pouczono skarżącą o treści art. 46 § 2a i § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej P.p.s.a. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej 22 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi z 22 sierpnia 2022 r., przesłanej w formie dokumentu elektronicznego, skarżąca nadesłała kserokopię podpisanej odręcznie skargi, ale skarga ta stanowiąca załącznik do ww. ePisma nie została podpisana przez skarżącą kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 79/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 oraz § 3 w zw. z art. 46 § 2a P.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócił uiszczony wpis od skargi. Sąd wskazał, że skarga zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. powinna zostać podpisana przez stronę, jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika a wnoszona w formie dokumentu elektronicznego powinna zostać opatrzona podpisem w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a P.p.s.a. (art. 12b § 1 P.p.s.a.). Sąd przywołał treść art. 46 § 2a i § 2b P.p.s.a. stwierdzając, że kategoryczne brzmienie tych przepisów uniemożliwia przyjęcie, że wyłączne opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, czyli w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem dokumentu. Sąd uznał, że skoro w art. 46 P.p.s.a. rozróżniono podpisywanie dwóch elementów korespondencji elektronicznej: podpisywanie pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego (§ 2a) oraz podpisywanie załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (§ 2b), których dotyczą zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a P.p.s.a., to stosownie do art. 46 § 2b P.p.s.a. przyjąć należy, że zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a. skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (por. uchwała NSA z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21, ONSAiWSA 2022, nr 1, poz. 2). Sąd za bezsporne uznał, że skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi stanowiącej załącznik do ePisma z dnia 28 maja 2022 r., poprzez jej podpisanie lub nadesłanie jej w formie tradycyjnej opatrzonej podpisem odręcznym. Skarżąca przesłała skan podpisanej odręcznie skargi, ale jako załącznik do pisma elektronicznego i załącznik ten nie został podpisany zgodnie z art. 46 § 2b P.p.s.a. Według Sądu przesłanie w załączeniu skanu podpisanej odręcznie skargi wymagało podpisania tego załącznika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Skarżąca mogła również skorzystać z możliwości przesłania skargi przez operatora pocztowego, jednak tego nie uczyniła. Wobec tego Sąd przyjął, że brak formalny skargi (brak podpisu złożonego w sposób określony w art. 46 § 2a P.p.s.a.) nie został usunięty w wyznaczonym terminie, co skutkować musiało odrzuceniem tej skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania skargi do rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 46 § 2a i § 2b P.p.s.a. W jej ocenie Sąd błędnie ocenił stan faktyczny w sprawie, dotyczący podpisywania załączników na platformie ePUAP, każdego z osobna, jako oddzielnego pisma i oddzielnego pliku, podczas gdy wydruk pisma elektronicznego z platformy e PUAP, wyraźnie wskazuje na fakt, iż pod pismem ogólnym, w tym samym polu, są zamieszczone załączniki, a dopiero pod nimi informacja, że dokument został podpisany: "Dokument został podpisany, aby go zweryfikować należy użyć oprogramowania do weryfikacji podpisu. Data złożenia podpisu:". Ponadto pod spodem zawiera słowa "Podpis elektroniczny". Skarżąca uważa, że swoim zasięgiem podpis ten ewidentnie obejmuje jeden plik wraz z załącznikami. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20 również stoi na stanowisku, że wystarczy opatrzenie podpisem elektronicznym jednego dokumentu wnoszonego przez platformie ePUAP, zawierającego pismo przewodnie i załączone do niego pliki. W przeciwnym wypadku nie powiodłoby się nadanie pisma, a mnożenie podpisów ogranicza przepustowość systemu ePUAP. Nadto wskazuje na to Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia UPP, w części lista podpisanych elementów (referencji), gdzie wyraźnie jest zawarta skarga. Instrukcja obsługi platformy e PUAP jednoznacznie wskazuje, że podpis odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami. Skarżąca wskazuje, że przy piśmie tradycyjnym również podpisywane jest pismo przewodnie i wymieniane w nim załączniki ale podpis na tym piśmie dotyczy również wskazanych tam załączników. Podpis Zaufany na platformie ePUAP, jak najbardziej dopuszcza możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 9 maja 2011 r. nr 93 poz. 546.). Charakterystyka rozwiązań technicznych ePUAP § 6.1. Rozwiązania techniczne ePUAP zapewniają niezaprzeczalność wystawionych poświadczeń: Urzędowego Poświadczenia Odbioru; elektronicznego poświadczenia opłaty; oznaczenia czasem; weryfikacji podpisu elektronicznego; weryfikacji zgodności dokumentu elektronicznego z jego wzorem. Skarżąca uważa, że spełniła warunki z art. 46 § 2a P.p.s.a., gdyż podpisała cały plik zawierający również załączniki podpisem zaufanym, który pełni rolę podpisu odręcznego, a dodatkowo na wezwanie podpisała skargę podpisem własnoręcznym, spełniając wymogi z art. 46 § 2b P.p.s.a., czyli podpisała załącznik jednym do wyboru podpisem. W ocenie skarżącej, skan oryginalnej skargi pozostaje oryginałem, a nie jej kopią. Skarżąca twierdzi, że podpisała załącznik ze skargą dwukrotnie, raz podpisem zaufanym i własnoręcznym fizycznym podpisem. Skarżąca zarzuca, że art. 46 § 2 b P.p.s.a. jest dowolnie interpretowany jako przymus dodatkowego podpisu każdego załącznika, ale można ten przepis interpretować jako przymus w sytuacji gdy wysyłany jest tylko sam załącznik, bez pisma ogólnego, co jest jak najbardziej uzasadnione. Natomiast kiedy załącznik jest podpisany razem z pismem ogólnym w jednym pliku, co jest odnotowane w UPP i wyraźnie widoczne w wydruku danego pisma elektronicznego z platformy ePUAP, ten przepis nie powinien mieć zastosowania. Stanowi to nadmierną formalizację prostego i skutecznego doręczania pism do sądu. Skarżąca podnosi, że nie ma możliwości pomyłki, iż załączniki nie pochodzą od właściciela profilu zaufanego, co można zobaczyć przy odbieraniu pisma z platformy ePUAP, poprzez kliknięcie w znak "plus" przy podpisie, gdzie jest szczegółowo opisane kto się podpisał pod plikiem z pismem ogólnym i załącznikami i kto odpowiada za poprawność tych danych. Na potwierdzenie skarząca przesłała screen w załączeniu do zażalenia. Nie ma fizycznej możliwości aby ktoś niepowołany wysyłał z jej konta ePUAP pisma w jej imieniu. Wymóg dodatkowych podpisów w nieskończoność, w ocenie skarżącej, przeczy celowi informatyzacji. Dalej skarżąca wskazała, ze podpisanie odrębnie wielu załączników i załączenie ich do pliku na platformie ePUAP zajęło by bardzo dużo czasu, a przede wszystkim uniemożliwiłoby wysyłanie pisma z powodu przekroczenia objętości pliku. Stosując wykładnię przepisu art. 46 § 2b P.p.s.a. należy wziąć pod uwagę możliwości techniczne przesyłu dokumentów z platformy ePUAP. W dalszej części zażalenia wskazano na hierarchię źródeł prawa zawartą w Konstytucji, zgodnie z którą uchwały stanowią najniższy rangą akt prawny, a Sąd wskazując na uchwałę NSA z 6 grudnia 2021 r. I FPS 2/21, zgodnie z którą należy podpisywać odrębnie każdy załącznik, stawia ją ponad ustawę. Uchwała nie może stać ponad Konstytucją i ograniczać jej prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednocześnie w myśl art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Zgodnie z art. 46 § 2a P.p.s.a., w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (art. 46 § 2b P.p.s.a.). Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W niniejszej sprawie, skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego za pomocą platformy ePUAP poprzez jej podpisanie, bowiem zdaniem Sądu I instancji jej skarga stanowiąca załącznik do pisma przewodniego z dnia 28 maja 2022 r., zatytułowanego: "SKARGA DO WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO NA PRZEWLEKŁE PROWADZENIE POSTĘPOWANIA" nie została podpisana tj. zgodnie z art. 46 § 2b P.p.s.a. Należało zatem podpisać załącznik będący skargą złożoną w formie elektronicznej poprzez opatrzenie jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Jak wynika z treści zarządzenia Sędziego z 19 sierpnia 2022 r. obowiązek ten został wskazany jednoznacznie. Ponadto zostało wyjaśnione skarżącej, że podpisem elektronicznym zostało opatrzone jedynie pismo przewodnie skarżącej, a nie skarga datowana na dzień 28 maja 2022 r., stanowiąca załącznik do tego pisma oraz pouczono skarżącą o treści art. 46 § 2a i § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej P.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca nadesłała skan skargi z jej własnoręcznym podpisem oraz przedstawiła argumentację, która wskazuje, że podpisywanie załączników pism sporządzanych w formie elektronicznej, w ramach platformy ePUAP nie jest fizycznie możliwe. Ponadto z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia pisma przewodniego z 28 maja 2022 r., którego załącznikiem była jej skarga wynika, że skarga została podpisana bowiem w części o nazwie "dane dotyczące podpisu" na liście podpisanych dokumentów figurują 4 pozycje w tym skarga. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 2894/18, gdzie stwierdzono, że złożony podpis w ePUAP odnosi się do wszystkich dokumentów wskazanych na liście elementów (referencji) w części UPP określanej "dane dotyczące podpisu". W tym miejscu zaznaczyć należy, że NSA sprawując kontrolę legalności działalności organów administracji poprzez rozstrzyganie spraw indywidualnych, ma kompetencję wskazaną w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdzie w formie uchwał abstrakcyjnych powiększonego składu NSA wyjaśnienia przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Takim właśnie przepisem były art. 46 § 2a i § 2b P.p.s.a. NSA rozpatrywał zagadnienie prawne przekazane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt. I FZ 92/21, gdzie musiał rozstrzygnąć "Czy przepis art. 46 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co oznacza, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) dokumentu przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b ww. ustawy, jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego, zgodnie z którymi podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil zaufany ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje także zawarte w nim załączniki?" W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21 podjęto uchwałę takiej treści, że "Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym." Uchwała NSA podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. ma ogólną moc wiążącą co skutkuje tym, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (tak np. w wyroku z 20 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1589/09). Zatem nie budzi wątpliwości NSA, że dokonując interpretacji art. 46 § 2b P.p.s.a. na potrzeby niniejszej sprawy Sąd I instancji był związany treścią ww. uchwały i nie mógł zinterpretować ww. przepisu wbrew tej uchwale. Sąd I instancji nie naruszył wobec tego hierarchii źródeł prawa przewidzianej w Konstytucji RP bowiem nie podejmował uchwały wbrew ustawie a właśnie w zgodzie z przepisami P.p.s.a. W tej uchwale wskazano, że brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza natomiast możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego lub podpisu kwalifikowanego. NSA stwierdza, że platforma ePUAP nie pozwala technicznie na podpisywanie załączników do wysyłanej korespondencji. W tym celu należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. Podpisywarka), do którego odwołuje się sam ePUAP – użytkownik przed zalogowaniem dostaje dużą informację: czy chce zalogować się na swoje konto, czy też podpisać plik. W sensie informatycznym ePUAP posługuje się określonym formatem pisma (pismo ogólne – w realiach niniejszej sprawy odpowiednik pisma przewodniego). Użytkownik może w takim piśmie zawrzeć swoje stanowisko i z poziomu ePUAP podpisać to pismo podpisem zaufanym czy podpisem kwalifikowanym. W przypadku dodania do tego pisma załącznika, z poziomu platformy ePUAP nie da się tego załącznika podpisać – należy wcześniej skorzystać ze wskazanego rozwiązania, czyli Podpisywarki. Wystarczy prosta próba – jeżeli wysłane zostało pismo ogólne, do którego dołożony został załącznik (np. skarga) po czym podpisane zostanie pismo ogólne to "wyciągnięcie" (wyodrębnienie) załącznika – np. przez jego zapisanie na dysku w celu przesłania dalej – pokaże, że nie jest on podpisany. Stąd też ustawodawca w art. 46 § 2b P.p.s.a. nałożył obowiązek podpisywania załączników. Wobec powyższego uznać należy, że skarżąca prawidłowo była wzywana przez Sąd I instancji do podpisania skargi będącej załącznikiem do pisma przewodniego wysyłanego elektronicznie przez ePUAP bowiem art. 46 § 2b P.p.s.a. wymagał wprost podpisania załącznika w sposób wskazany w § 2a tego artykułu. Skoro nadesłane w odpowiedzi na wezwanie Sądu pismo skarżącej z 22 sierpnia 2022 r. (k. 85 akt) nie zawierało podpisanego elektronicznie dokumentu skargi, to należało skargę odrzucić z uwagi na nieuzupełnienie jej braku formalnego w postaci przewidzianego w art. 46 § 2a P.p.s.a. podpisu elektronicznego. W realiach sprawy skarżąca nie wykonała także w sposób prawidłowy, wskazany przez Sąd w wezwaniu obowiązku nadesłania skargi w formie tradycyjnej opatrzonej podpisem odręcznym. Skarżąca powinna przesłać do Sądu skargę sporządzoną tradycyjnie czyli w formie papierowej ze swoim własnoręcznym podpisem np. pocztą tradycyjną. Nie sposób uznać za własnoręczne podpisanie skargi i jej przesłanie do Sądu przesłania skanu skargi z zeskanowanym podpisem skarżącej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Słusznie Sąd ten uznał, że brak formalny skargi nie został uzupełniony i na tej podstawie ją odrzucił w myśl art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art.197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.