II OZ 639/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 628/22 o odrzuceniu skargi M. M. na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 12 stycznia 2022 r. nr RdU-300-1/S/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 628/22 odrzucił skargę M. M. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 12 stycznia 2022 r. nr RdU-300-1/S/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału IV wezwała pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez nadesłanie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa procesowego, z którego treści wynika uprawnienie do reprezentowania skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym bądź przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik w zakreślonym terminie nadesłał wyjaśnienie, że poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia pełnomocnictwa procesowego została złożona wraz ze skargą. Stwierdził także, że dla uniknięcia wszelkich wątpliwości kserokopię pełnomocnictwa, poświadczoną za zgodność z oryginałem, ponownie załącza także do niniejszego pisma. Jak zauważył Sąd, pełnomocnik ponownie załączył do akt poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa upoważniającego go do działania "we wszystkich sprawach toczących się przed Strażą Graniczną i Urzędem do spraw Cudzoziemców". Sąd postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) przyjmując, że złożenie pełnomocnictwa, z którego treści wynika umocowanie pełnomocnika do reprezentowania skarżącego w postępowaniach przed Strażą Graniczną i Urzędem do Spraw Cudzoziemców, nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 37 § 1 oraz art. 46 § 3 P.p.s.a., bowiem postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne są odrębnymi postępowaniami prowadzonymi w oparciu o odrębne regulacje prawne oraz na podstawie odrębnych akt sprawy. Zdaniem Sądu pełnomocnik nie uczynił zadość wezwaniu i nie uzupełnił braku formalnego skargi polegającego na złożeniu pełnomocnictwa procesowego uprawniającego do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnictwo nie obejmuje bowiem swym zakresem prawa do reprezentacji strony ani w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ani przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji pełnomocnik nie jest umocowany do inicjowania w imieniu skarżącego postępowania sądowoadministracyjnego i nie jest umocowany do reprezentowania skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł zażalenie na wyżej opisane postanowienie. Domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zarzucił mu naruszenie: 1. art. 34 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), poprzez wymaganie od skarżącego przedłożenia pełnomocnictwa o treści innej niż przedłożone do akt sprawy w sytuacji, w której władze i organy Rzeczpospolitej Polskiej uniemożliwiają skarżącemu kontakt z pełnomocnikiem oraz złożenie przez skarżącego pełnomocnictwa o treści oczekiwanej przez Sąd, co w konsekwencji stanowiło także formę antykonstytucyjnej wykładni powołanych przepisów P.p.s.a. pozbawiającą skarżącego prawa do rozpoznania jego sprawy przez Sąd; 2. art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) i Reguły 39 ust. 1 Regulaminu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, polegające na niezrealizowaniu przez władze i organy Rzeczpospolitej Polskiej zarządzenia tymczasowego wydanego przez Europejski Trybunał Praw Człowieka dnia 25 sierpnia 2021 r., a następnie przedłużonego postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., na mocy których to postanowień Europejski Trybunał Praw Człowieka nakazał władzom Rzeczpospolitej Polskiej umożliwienie kontaktu skarżącego z pełnomocnikiem, co doprowadziło do braku faktycznej możliwości udzielenia przez skarżącego pełnomocnictwa o treści innej niż złożone już do akt spraw i w konsekwencji, poprzez pominięcie treści tych przepisów przy orzekaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do sądu, a przy tym także naruszenie art. 34 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., polegające na dokonaniu ich antykonwencyjnej wykładni, poprzez nadanie im sensu skutkującego pozbawieniem skarżącego prawa do sądu; 3. art. 34 i art. 40 P.p.s.a., oba w związku z art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; dalej zwanej K.c.), polegające na dokonaniu wadliwej wykładni oświadczenia woli skarżącego wyrażonego w przedłożonym do akt sprawy pełnomocnictwie, podczas gdy z okoliczności udzielenia pełnomocnictwa niezbicie wynika, że intencją skarżącego było udzielenie pełnomocnictwa także w zakresie niezbędnym do uzyskania ochrony sądowej, co również skutkuje pozbawieniem skarżącego prawa do sądu; 4. art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sprawie w której nie obowiązuje wymóg ustawowy sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika, w sytuacji, w której zaniechano prawidłowego wezwania skarżącego do zatwierdzenia skargi podpisem skarżącego; 5. art. 22 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/EU z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. 180/60; dalej zwanej Dyrektywą 2013/32) w związku także z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. C 326, str. 391-407), poprzez odrzucenie skargi skarżącego wniesionej na podstawie pełnomocnictwa niewątpliwie udzielonego przez skarżącego, lecz obciążonego - w ocenie Sądu - pewnymi wadami redakcyjnymi, których można byłoby z łatwością uniknąć, gdyby polskie władze, w wykonaniu obowiązku spoczywającego na nich z mocy art. 22 ust. 1 Dyrektywy 2013/32 dopuściły skarżącego do kontaktu z profesjonalnym pełnomocnikiem; 6. art. 46 ust. 1 oraz ust. 3, jak również pkt 50 preambuły Dyrektywy 2013/32, w związku także z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, poprzez dokonanie takiej wykładni pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego w niezwykle trudnych okolicznościach osobistych oraz bez możliwości uzyskania jakiegokolwiek rozeznania lub porady co do stanu prawnego swojej sprawy, która to wykładnia poprzez swój nadmierny i nieuzasadniony rygoryzm formalny pozbawia skarżącego wynikającego z powyższych przepisów prawa do rozpatrzenia jego sprawy co najmniej przez sąd pierwszej instancji. Dodatkowo, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w uzupełnieniu powyższych żądań i zarzutów zażalenia, pełnomocnik poddał pod rozwagę Sądu kwestię nieważności dotychczasowego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, zważywszy na pozbawienie skarżącego możności obrony jego praw ze względu na okoliczności opisane obszernie w zażaleniu. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację, mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w nim zarzutów. Odpowiadając na zażalenie organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla porządku wskazać trzeba, że pomimo braku formalnego zażalenia w postaci niedołączenia do niego stosownego pełnomocnictwa, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął je do merytorycznego rozpoznania, gdyż istotą sporu w sprawie jest zasadność i skuteczność przedłożenia pełnomocnictwa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i odrzucił skargę, gdyż w zakreślonym przez Sąd terminie pełnomocnik skarżącego nie uzupełnił jej braku formalnego poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej przez wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi (art. 46 § 3 w związku z art. 37 § 1 P.p.s.a.). Wpierw jednak Sąd zasadnie zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 2022 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia skargi poprzez nadesłanie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa procesowego, z którego treści wynika uprawnienie do reprezentowania skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym bądź przed sądami administracyjnymi. Na wykonanie wezwania wyznaczono termin siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Pełnomocnik skarżącego w zakreślonym terminie przesłał do Sądu pierwszej instancji pełnomocnictwo, tożsame jak dołączone do skargi, z którego treści nie wynika uprawnienie do reprezentacji przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, lecz jedynie do reprezentowania skarżącego we wszystkich sprawach toczących się przed Strażą Graniczną i Urzędem do Spraw Cudzoziemców. Należy podzielić stanowisko Sądu, że pełnomocnik może skutecznie zastępować swego mocodawcę w sprawie sądowoadministracyjnej, jeżeli ten udzielił mu pełnomocnictwa do działania przed sądem administracyjnym i zarazem dokument pełnomocnictwa dołączony został do akt sprawy sądowoadministracyjnej przy podejmowaniu pierwszej czynności procesowej. Natomiast brak wykazania właściwego umocowania jest brakiem formalnym skargi i nieuzupełnienie tego braku stanowi podstawę do jej odrzucenia. Skarżący upoważnił profesjonalnego pełnomocnika do działania tylko przed wskazanymi organami administracji państwowej. Z treści pełnomocnictwa nie wynika, aby wolą skarżącego było umocowanie adwokata do działania w jego imieniu także przed sądami administracyjnymi. Przedłożone pełnomocnictwo jest jasne i brak jest podstaw do przeprowadzania innej analizy, niż językowa, przy wykładni jego zakresu. Z art. 40 P.p.s.a. wynika, że zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 36 P.p.s.a. strona może udzielić pełnomocnictwa ogólnego (pkt 1), do prowadzenia poszczególnych spraw (pkt 2) lub może zawęzić zakres pełnomocnictwa do niektórych tylko czynności (pkt 3). Istotne jest, aby modyfikacja takiego pełnomocnictwa była jednoznaczna, bowiem jego zakres, czas trwania i skutki ocenia się zgodnie z zasadami językowymi (według treści) oraz przepisami prawa cywilnego. W szczególności powinno się analizować te kwestie w świetle art. 65 K.c. oraz przepisów odnoszących się do przedstawicielstwa (art. 95-109 K.c.). W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku pełnomocnictwa sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika według określonego wzoru czy też pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego należy przyjmować, że redakcja takiego pełnomocnictwa jest fachowa i precyzyjna, a zatem jego zakres powinien być ustalany zasadniczo według wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 33/06, postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 184/04, M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 40.). Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 34 i art. 40 P.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 K.c. Jednocześnie nie można zgodzić się z pełnomocnikiem, że Sąd pierwszej instancji powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi. Skoro skarga została sporządzona i wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, który wskazał w skardze, że zastępuje skarżącego, to Sąd, w świetle art. 37 § 1 w związku z art. 46 § 3 i art. 49 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. prawidłowo wezwał go do przedłożenia pełnomocnictwa i nie był zobowiązany z uwagi na nieusunięcie przez niego w wyznaczonym terminie braku formalnego skargi, do wzywania skarżącego do podpisania środka zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 459/22). Wezwanie skarżącego do podpisania skargi osobiście prowadziłoby do uprzywilejowania stron korzystających z usług profesjonalnych pełnomocników względem stron, które z takiej możliwości nie korzystają (zob. postanowienia NSA z dni: 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OZ 403/22; 23 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 367/17 i 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OZ 422/21). Za niezasadny należało uznać także zarzut dotyczący naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący miał zagwarantowany udział w postępowaniu sądowym pod warunkiem dopełnienia warunków skutecznego złożenia skargi, tj. prawidłowego uzupełnienia braków formalnych, przewidzianego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Miał również zagwarantowany skuteczny środek odwoławczy. Podkreślić należy, że prawo do sądu nie jest nieograniczone. W wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99 (OTK 2000/4/109), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i bezwzględnym, sam kształt postępowania przed sądem stwarza pewne ograniczenia. Do ograniczeń tych można zaliczyć m.in.: terminy procesowe i materialne, opłaty, zasady inicjowania postępowania, rygory postępowania dowodowego. Są one niezbędne ze względu na pozostałe wartości państwa prawnego, jak np. zaufanie do prawa czy bezpieczeństwo prawne. Te ograniczenia formalne postępowania zakreślają wyraźne granice realizacji prawa do sądu. Ogół zasad postępowania stanowi pewien model. Jest on istotny przy badaniu, czy w danej sprawie prawo do sądu nie jest nadmiernie ograniczane. Uzasadnieniem wprowadzania ograniczeń wspomnianego prawa są nie tylko wymogi formalne procedury, lecz także zbiór przesłanek zawartych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można zatem wiązać ograniczenia prawa do sądu z obowiązkiem wypełnienia przez stronę czy też jej pełnomocnika obowiązków nałożonych przez sąd zgodnie z obowiązującą procedurą. Nie stanowi to o pozbawieniu strony prawa do sądu. Należy także zauważyć, że z załączonego do akt zażalenia na zatrzymanie skarżącego w dniu 20 sierpnia 2021 r. skierowanym do Sądu Rejonowego w Sokółce wynika, że w dniu udzielenia pełnomocnictwa tj. 19 sierpnia 2021 r. Straż Graniczna umożliwiła wolontariuszom, w tym - jak zaznaczono - prawnikowi specjalizującemu się w pracy z uchodźcami i tłumaczowi języków obcych, kontakt z cudzoziemcami, na tyle, aby mogli przekazać między sobą blankiety pełnomocnictw. Nawet zatem zakładając, że wnoszący skargę do sądu pełnomocnik nie był na miejscu podpisania pełnomocnictwa, to przyjąć należy, że działający na miejscu wolontariusze byli w stanie odpowiednio wcześniej przygotować stosowny blankiet pełnomocnictwa obejmujący reprezentację mocodawcy przed sądami administracyjnymi. Dlatego też za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów Dyrektywy 2013/32 oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Nieważność postępowania występuje, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i pojawia się w razie fundamentalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym. Tymczasem działanie Sądu było umocowane prawnie. Pozbawienie strony możności obrony swych praw nie obejmuje przypadku, gdy strona (jej pełnomocnik) z własnej winy lub na skutek działań (zaniechań) innych podmiotów, niż sąd, pozbawiła się swych uprawnień (zob. powołane już postanowienia NSA z dni: 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OZ 403/22 i 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 459/22). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.