II OSK 3399/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 333/18 w sprawie ze skargi C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę C.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, realizowanego przez A. sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] (dalej: inwestor), pn. "Zakład Produkcji Wyrobów Mięsnych i Wędliniarskich", zlokalizowanego przy ul. [...]. Następnie [...] listopada 2015 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] czerwca 2011 r. (dalej: decyzja środowiskowa). W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przeanalizował zebrane dowody, w tym złożone przez inwestora uzupełnienia do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także izolinie stężeń maksymalnych i średnich zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza ze źródeł oraz rozprzestrzeniania się hałasu. Na tej podstawie Prezydent Miasta Ruda Śląska stwierdził, że nieruchomość skarżącej jest oddzielona innymi nieruchomościami od przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie znajduje się ona również w obszarze (zasięgu) oddziaływania przedsięwzięcia ani w granicach tego oddziaływania. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie pojawiły się nowe okoliczności - w odniesieniu do zakładu inwestora toczyło się postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, a skarżąca została w nim uznana za stronę postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Ruda Śląska uwzględnił, że prowadzone było postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, zakończone decyzją Prezydenta Miasta Chorzowa z [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta Chorzów pismem z [...] września 2017 r. poinformował Prezydenta Miasta Ruda Śląska, że jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy określił zasięg oddziaływania oraz krąg stron w prowadzonym postępowaniu. Postępowanie dotyczyło wyłącznie terenów objętych ochroną akustyczną, które w planie miejscowym posiadają ściśle określone granice - tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną o symbolu MN1 i MN2, znajdujące się w kierunku zachodnim od przedmiotowego przedsięwzięcia. W związku z tym Prezydent Miasta Chorzów za strony w prowadzonym postępowaniu uznał wszystkie osoby fizyczne bądź prawne, będące właścicielami nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną o symbolu MN1 i MN2, w tym skarżącą oraz jej męża, współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska odmówił uchylenia ostatecznej decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie miała statusu strony we wznowionym postępowaniu. Jej nieruchomość nie jest bowiem narażona na negatywne oddziaływanie na środowisko przekraczające dopuszczalne normy. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] listopada 2017 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Oddalając skargę kasacyjną Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym do oceny statusu skarżącej w postępowaniu należało zastosować ogólne reguły postępowania administracyjnego, w tym art. 28 k.p.a. W przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnienie interesu prawnego jest związane z występowaniem uciążliwości na nieruchomościach położonych na obszarze (lub w sąsiedztwie) planowanego przedsięwzięcia. Przymiot strony w takim postępowaniu będą mogły posiadać podmioty mające tytuł prawny do takiej nieruchomości. Konstrukcja tak rozumianego interesu prawnego opiera się na normach prawa cywilnego dotyczących przede wszystkim ochrony prawa własności (art. 140 k.c.). W ocenie Sądu I instancji, skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Z akt administracyjnych wynika, że nieruchomość skarżącej znajduje się w znacznym oddaleniu od obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Jest od niego oddzielona innymi nieruchomościami. Nie wykazano również, żeby na nieruchomości skarżącej występowały jakiekolwiek uciążliwości. Skarżąca kwestionuje ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale nie przedstawia żadnych argumentów na poparcie tej tezy. Sąd I instancji podzielił argumentację organu w zakresie uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na powierzchownym rozpoznaniu przywołanej przez skarżącą argumentacji dotyczącej wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu oraz lakoniczne ustosunkowanie się do tej argumentacji oraz brak skonfrontowania jej ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. Po drugie, art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo że decyzja została wydana bez dokonania wszechstronnej oraz zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Doprowadziło to do błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie wykazania przez skarżącą swojego interesu prawnego w sposób realny i konkretny. Ponadto skarga została oddalona pomimo "zaniechań" Prezydenta Miasta Ruda Śląska w zakresie prowadzonego przez ten organ postępowania wznowieniowego, które zostało zakończone bez dopuszczenia dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Chorzów w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z terenu zakładu przy ul. [...], zakończonego decyzją z [...] lutego 2016 r. Dodatkowo Prezydent Miasta Ruda Śląska nie przeprowadził z urzędu dowodu z opinii biegłego, który określiłby stopień emisji hałasu z zakładu produkcyjnego na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. Po trzecie, art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie skargi. Wynikało to z przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. oraz uznanie, że skarżąca nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] czerwca 2011 r. W ocenie skarżącej, decyzja Prezydenta Miasta Chorzów z [...] lutego 2016 r. jednoznacznie potwierdziła oddziaływanie wybudowanego zakładu na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, a co za tym idzie, status skarżącej jako strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] czerwca 2011 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest normą ogólną o charakterze kompetencyjnym, stanowiącą, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Wynika z tego, że art. 3 § 1 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, a o jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd I instancji uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której stanowi ten przepis. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Oznacza to, że norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji, o ile spełnia wskazane wyżej warunki, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji nie wychodząc poza granice sprawy, natomiast zarzuty skarżącej sprowadzają się do polemiki z oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), norma z art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynikają motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w zakresie zastosowania przez organy w danej sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji w sposób wystarczający ustosunkował się do argumentacji skarżącej oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że postępowanie wznowieniowe zostało zakończone bez dopuszczenia dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Chorzów w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z terenu zakładu przy ul. [...], zakończonego decyzją z [...] lutego 2016 r. Ponadto Prezydent Miasta Ruda Śląska nie przeprowadził z urzędu dowodu z opinii biegłego, który określiłby stopień emisji hałasu z zakładu produkcyjnego na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. Należy jednak zaznaczyć, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Chorzów było prowadzone w innym przedmiocie niż postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej objęte wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania. Różny przedmiot tych postępowań wiąże się również z odmiennym ustaleniem stron postępowania. Jak wskazał Sąd I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przeanalizował zebrane dowody, w tym złożone przez inwestora uzupełnienia do raportu, a także izolinie stężeń maksymalnych i średnich zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza ze źródeł oraz rozprzestrzeniania się hałasu. Na tej podstawie Prezydent Miasta Ruda Śląska stwierdził, że nieruchomość skarżącej jest oddzielona innymi nieruchomościami od przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie znajduje się ona również w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia ani w granicach tego oddziaływania. Decyzja Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] czerwca 2011 r., objęta obecnie wnioskiem o wznowienie postępowania, określała środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a więc warunki i granice, w jakich to przedsięwzięcie może oddziaływać na środowisko. Z decyzji tej, wydanej przede wszystkim na podstawie dokumentu prywatnego o szczególnej mocy dowodowej, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wynika, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia. Przeprowadzona w tym zakresie przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] lutego 2018 r., była więc prawidłowa. Oznacza to, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] czerwca 2011 r., a zatem brak było podstaw do kwestionowania tej decyzji w drodze wznowienia postępowania. Jeżeli natomiast przedsięwzięcie, wbrew środowiskowym uwarunkowaniom jego realizacji, oddziałuje ewentualnie negatywnie na działkę skarżącą, jest to podstawą do wszczęcia odrębnego postępowania w tym przedmiocie (jak na przykład postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu), natomiast nie jest podstawą kwestionowania decyzji środowiskowej. Stąd też nie można utożsamiać kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej z kręgiem stron postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu i na tej podstawie domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] czerwca 2011 r. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie była zatem prawidłowa, a wskazane wyżej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej z 10 czerwca 2011 r. Po trzecie, w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. Jak już wyżej wskazano, decyzja Prezydenta Miasta Chorzów z [...] lutego 2016 r. dotyczyła potwierdzenia oddziaływania zrealizowanego zakładu na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. Nie oznacza to jednak, że skarżąca uzyskała status strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] czerwca 2011 r. Natomiast uprawnienia skarżącej będą ewentualnie zabezpieczone w postępowaniu dotyczącym ustalenia poziomu hałasu i postępowaniu prowadzonym na podstawie ustaleń Prezydenta Miasta Chorzowa w tym zakresie, o ile tego rodzaju postępowanie będzie konieczne, czego na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny rozstrzygnąć. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.