IV SA/Po 869/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S., J.S.-K., M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...], na podstawie art.48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r.,Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art.105 kpa nakazał następcom prawnym inwestora H. S. : J. S., J. S. – K., M. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – przebudowa z rozbudową budynku gospodarczego i adaptacja na budynek mieszkalny, na nieruchomości w K., przy ul.Z. [...], dz. nr [...]. W uzasadnieniu organ opisał obszerny stan faktyczny sprawy od 2007r. i wskazał, iż stan prawny sprawy przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę na dz. nr [...] przy ul.Z. [...] w K. do dnia obecnego nie uległ zmianie. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2012r. wydana przez Burmistrza K. na potrzeby legalizacyjne w administracyjnym trybie jest ostateczna. Określa ona, że na dz. nr [...] istnieje możliwość wyznaczenia nowej linii zabudowy, bowiem legalizowany budynek znajduje się w granicy z działką nr [...], na której istnieje zabudowa w granicy z pasem drogowym. A przesunięcie linii zabudowy na część działki nr [...] nie będzie miało negatywnego wpływu na utrzymanie ładu przestrzennego, gdyż będzie ona przedłużeniem istniejącej linii zabudowy. Reasumując decyzja o warunkach zabudowy zezwala na lokalizację budynku w miejscu, w którym został wybudowany. Dalej organ podkreślił, iż nie został jednak spełniony jeden z warunków legalizacyjnych dotyczący przedłożenia przez następców prawnych inwestora oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art.32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego. Do chwili obecnej takie oświadczenie do organu nadzoru budowlanego nie wpłynęło, jak również nie wpłynęła informacja o złożeniu przez J.S., J. S. – K., M. S.oraz A.D. wniosku do Sądu Rejonowego w K. w trybie art.199 k.c. Niespełnienie przez zobowiązanych obowiązków w zakresie przedstawienia dowodów, skutkuje zastosowaniem art.48 ust.1 p.b., a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. S., J. S.-K., M.S. domagając się jej uchylenia i podnosząc, iż jako spadkobiercy H.S. w dniu 31.01.2014r. złożyli do Sądu Rejonowego w O.. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w K. wniosek o orzeczenie Sądu zastępujące zgodę współwłaścicieli w związku z zamiarem legalizacji samowoli budowlanej, a sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą [...]. Do odwołania dołączyli odpis wniosku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w zakresie podstawy prawnej nałożonego obowiązku i w to miejsce powołał art.48 ust.1 w zw. z art.48 ust.4 ustawy Prawo budowlane oraz art.104 kpa, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, iż H. S. dokonał przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego i zaadoptował go na cele mieszkalne. Roboty rozpoczęto w 2007r., a zakończono w 2008r. Do wykonania robót konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał. Prawidłowo więc PINB wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie art.48 p.b. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. PINB w K. nałożył na J. S., J. S.-K., M. S. (następców prawnych inwestora i współwłaściciela nieruchomości) obowiązek przedłożenia do 30.04.2012r. dokumentów, o których mowa w art.48 ust.3 p.b. Mimo upływu terminu zobowiązani dokumentów nie dostarczyli. W dniu [...] grudnia 2012r. Burmistrz K. wydał decyzję ustalającą dla J. S., M. S.J. S. – K. warunki zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji obejmującej legalizację samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Decyzja ta jest ostateczna. Zobowiązani nie dostarczyli jednak do PINB w K. czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy J. S., M. S., J. S. – K., A. D. złożyli do Sądu Rejonowego w O.Wydział Zamiejscowy w K. wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Tzw. zgoda zastępcza ma umożliwić złożenie przez zobowiązanych oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy A. D. zbyła swój udział w prawie własności nieruchomości nr [...] na rzecz B. D. – R. Toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 kpa dla prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, którego przedmiotem jest przywrócenie do stanu zgodnego z prawem wzniesionej samowoli budowlanej. Tu organ na poparcie tego stanowiska powołał się na wyroki WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt IV SA/Po 166/12, Lex 1292569; WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013r., sygn.. akt II SA/Sz 1205/12, Lex 1320910). W ocenie organu nie ma więc podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania cywilnego w przedmiocie zgody zastępczej. Organ podniósł, iż inwestorzy nie dostarczyli dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. Postanowienie w tej kwestii PINB w K. wydał w dniu [...] listopada 2011r. określając termin do 30 kwietnia 2012r. Jednakże do sądu cywilnego o wydanie zgody zastępczej zobowiązani wystąpili dopiero w styczniu 2014r. Wydłużenie przez organ nadzoru budowlanego terminu do złożenia dokumentów, o których mowa w art.48 ust.3 p.b., byłoby nie do zaakceptowania w świetle art.7 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli JaninJ.S., J.S.-K., M.S. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze opisali stan faktyczny i podnieśli, iż cztery egzemplarze projektu budowlanego zostały przez nich złożone do PINB-u w K. Rozstrzygnięcie zaś sporu powstałego pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, w tym przypadku inwestorem i tym który oponuje przeciwko legalizacji obiektu budowlanego, jako w istocie dotyczący zakresu korzystania ze wspólnej nieruchomości, należy do właściwości sądu powszechnego. Dlatego w ocenie skarżących do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o wyrażenie zgody na wybudowanie spornego obiektu i tym samym na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, która zawisła przed Sądem Rejonowym w K.sygn. akt [...], decyzja o nakazie rozbiórki nie powinna zapaść. Poza tym w postanowieniu nakładającym obowiązek dostarczenia dokumentów brak było rygoru, że jeżeli w określonym terminie dokumenty nie zostaną złożone to zostanie wydana decyzja o rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w zakresie podstawy prawnej powołując nową, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja dotyczy nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...], przy ul. Z. [...] w K. Bezsporne jest w sprawie, że budowę rozpoczęto w 2007r., a zakończono w 2008r. Ówczesnym właścicielem 1/3 przedmiotowej nieruchomości i inwestorem był H. S., który zmarł 6.04.2011r. Powodem, dla którego organ nadzoru powiatowego I instancji wydał decyzję o nakazie rozbiórki było nieprzedłożenie przez następców prawnych H. S. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Skarżący i zarazem spadkobiercy inwestora są właścicielami przedmiotowej nieruchomości w 1/3 części, pozostają w konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami J. D. i B. N. Jak wynika z akt sprawy współwłaściciele J. S., M. S., J. S. – K., A. D. złożyli do Sądu Rejonowego w O. Wydział Zamiejscowy w K. wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Tzw. zgoda zastępcza miała umożliwić złożenie przez zobowiązanych oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika też z akt sprawy A. D. zbyła swój udział w prawie własności nieruchomości nr [...] na rzecz B.D. – R. Toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości w ocenie Sądu stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 kpa dla prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, którego przedmiotem jest przywrócenie do stanu zgodnego z prawem wzniesionej samowoli budowlanej. Należy mieć na uwadze, że zgoda właściciela nieruchomości, który upoważnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, nie może być jedynie dorozumiana. Ze złożonego przez właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie określonego obiektu budowlanego czy zrealizowanie określonych robót budowlanych na wspólnej działce. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a współwłaściciele nie przedstawią oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nie mając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wówczas wydanie decyzji o zalegalizowaniu samowoli budowlanej jest niedopuszczalne, stanowi bowiem przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w postaci rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] przy ul.Z. [...] w K. stanowi współwłasność kilku osób, co pociągało za sobą konieczność uzyskania zgody na inwestycję od wszystkich wymienionych współwłaścicieli. Tymczasem takiej zgody nie było, wobec czego należy uznać, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Przed wydaniem nakazu rozbiórki organ nadzoru ma obowiązek umożliwić inwestorowi legalizację robót budowlanych. Skoro jedyną przeszkodą w przedmiotowej sprawie dla zalegalizowania inwestycji był brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, a istniała możliwość, iż zgoda Sądu zastąpi takie oświadczenie, to postępowanie winno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez Sąd powszechny, albowiem stanowiło ono zagadnienie wstępne dla sprawy niniejszej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego (art.199 k.c.). Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością w częściach ułamkowych nieruchomości, oceniając więc w świetle prawa cywilnego, budowa, nadbudowa obiektu budowlanego na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi zarówno warunek zalegalizowania samowoli budowlanej, jak i udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak rażąco narusza prawo uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Jeżeli obiekt został wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub też współużytkowaniem wieczystym, to była wymagana na budowę zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2008 r.,II OSK 1791/2006, LexPolonica nr. 1956402) Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji legalizacyjnej, jak i pozwalającej na budowę (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/2005, LexPolonica nr 409740, ONSAiWSA 2006/3 poz. 88). W postępowaniu przez Sądem organ dołączył postanowienie Sądu Rejonowego. Należy zauważyć, iż postanowieniem z dnia [...]czerwca 2014r. sygn. akt [...]Sąd Rejonowy w O. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w K. oddalił wniosek J. S., J. S. – K., M.S. i A. D. o upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu (art.201 k.c.). Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 10 września 2014r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, iż w sprawie niewątpliwym jest, iż wnioskodawcy J.S., J. .S-K. M..S posiadają wyłącznie 6/18 udziału w nieruchomości wspólnej. Po ich stronie nie jest zatem spełniona przesłanka, o której mowa w art.199 k.c., która uzależnia prawo żądania zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną od posiadania co najmniej ½ udziału we współwłasności. W dacie zamknięcia rozprawy wnioskodawcy z uwagi na zbycie udziału w nieruchomości przez A. D. na rzecz B. D. – R.(akt notarialny umowy sprzedaży z dnia [...]marca 2014r.)utracili większość udziałów w nieruchomości wspólnej, a zatem utracili także prawo do realizowania prawa o którym mowa w art.199 k.c. Uczestniczka postępowania B. R.– D. nie poparła bowiem wniosku. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu II instancji, jakoby skarżący nie przedłożyli czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Projekt ten bowiem został złożony w wymaganych ilościach w organie I instancji. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżących, iż w postanowieniu nakładającym obowiązek dostarczenia dokumentów wymienionych w art.33 ust.2 p.b., brak było rygoru, że jeżeli w zakreślonym terminie nie zostaną złożone dokumenty, to zostanie wydana decyzja o rozbiórce. Takie pouczenie znajduje się w uzasadnieniu postanowienia, został też określony termin wykonania obowiązku. W świetle powyższych rozważań decyzja kontrolowana w ocenie Sądu nie narusza prawa, co prawda w dacie jej wydania nie funkcjonowało jeszcze postanowienie Sądu Rejonowego, jednakże w chwili wyrokowania postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2014r. jest prawomocne. Skarżący jako współwłaściciele nie przedstawili zatem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością mając zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.