I OSK 1374/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Lech Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D.- H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 310/07 w sprawie ze skargi S. D.- H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 310/07 oddalił skargę S. D. - H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...][...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda D. odmówił potwierdzenia S. D. - H. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, iż nieruchomość matki wnioskodawczyni T. K. położona była w miejscowości C. znajdującej się w dniu 1 września 1939 r. na terenie Rumunii. Fakt ten wyklucza możliwość nabycia uprawnień przewidzianych w art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu odwołania S. D. - H., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na oświadczenia złożone przez świadków: H. K. z dnia 31 sierpnia 1988 r. i S. R. z dnia 23 września 1988 r. oraz kartę ewakuacyjną z dnia 22 czerwca 1945 r. uznał, iż matka skarżącej - T. K. przybyła do Polski w 1945 r. z miejscowości C., położonej w dniu ewakuacji na terenie Ukrainy, lecz w dniu 1 września 1939 r. znajdującej się na terenie Rumunii. Powyższe ustalenia potwierdzają stanowisko organu pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do przyznania przedmiotowej rekompensaty, gdyż nie została spełniona przesłanka w postaci zamieszkiwania i pozostawienia nieruchomości na obszarze należącym w dniu 1 września 1939 r. do Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. D. - H. Skarżąca wskazała, iż jej sprawa toczy się od 1989 r. Przepisy obowiązujące w tamtym czasie uprawniały ją do nabycia prawa do ekwiwalentu za tzw. mienie zabużańskie. Nieruchomość jej matki w chwili ewakuacji w 1945 r. była położona (i znajduje się nadal) na terenie Ukrainy, zatem zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 88 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. u. Nr 14, poz. 74 ze zm.). T. K., jak i jej rodzina, podlegała działaniu dekretu z dnia 9 września 1944 r. dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium USRR. Organy nie mogły więc zastosować obecnie obowiązujących przepisów, ponieważ prawo nie może działać wstecz na niekorzyść strony. Poza tym nowa ustawa odwołuje się również do układu międzyrządowego z 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN, a Rządem Ukraińskiej SRR. Przy rozpatrywaniu sprawy bezpodstawnie nie uwzględniono faktu, iż przedmiotowe uprawnienia przyznano innym osobom przybyłym w ramach repatriacji z miejscowości C. Pominięto również pismo Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 29 lipca 1991 r., nr [...] i pismo Burmistrza Miasta i Gminy Ziębice z dnia 6 marca 1992 r., nr [...], w których - zdaniem skarżącej - zostało potwierdzone prawo S. D. - H. do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami RP. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 310/07 oddalił skargę S. D. - H. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do przedmiotowej rekompensaty może realizować spadkobierca właściciela nieruchomości, będący obywatelem polskim, tylko wówczas, gdy właściciel pozostawionej nieruchomości był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz opuścił je w okolicznościach, o których mowa w art. 1 wskazanej ustawy. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił S. D. - H. prawa do rekompensaty. Faktem historycznym bowiem jest to, że miejscowość C. w latach 1918 - 1940 należała do Rumunii. Poprzedniczka prawna skarżącej nie spełniała zatem przesłanki zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuszczenia terenu państwa polskiego. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżącej dotyczący zastosowania przepisu art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, bowiem ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 1998 r. przez art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Na gruncie stanu prawnego obowiązującego w 1991 r. o niedopuszczalności przyznania prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione przed dniem 1 września 1939 r. na terenie niewchodzącym w skład obszaru II Rzeczypospolitej Polskiej wypowiedział się Sąd Najwyższy (por. uchwała SN z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, OSNC 1992/4/61). Nadto nie mają dla sprawy żadnego znaczenia powoływane przez skarżącą pisma Burmistrza Miasta i Gminy Ziębice oraz Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, sporządzone w nieobowiązującym już stanie prawnym. Bezsporne jest, że wniosek o realizację prawa do rekompensaty został załatwiony dopiero w dniu [...] (w dacie wydania decyzji przez Wojewodę D.). Powoływany zaś przez skarżącą układ z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN, a Rządem Ukraińskiej SRR nie mógł być bezpośrednim źródłem praw dla repatriantów powracających do Polski z terenu Ukrainy (por. wyrok SN z dnia 6 października 2004 r., sygn. akt I CK 447/03, LEX nr 188470). Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła S. D. - H. reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74 ze zm.) polegającej na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że powyższy przepis nie ma zastosowania w sprawie przez co zostały naruszone przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. art. 2, art., 21, art. 32 i 64. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż powołanie się przez Sąd I instancji na art. 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest chybione i narusza podstawowe wolności i prawa obywatela określone w Konstytucji tj. zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2), ochronę własności (art. 21 i 64) oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32). Zdaniem strony skarżącej ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca już od 1989 r. próbowała uzyskać potwierdzenie decyzję prawa do nabycia ekwiwalentu. Jednak nieudolność urzędników, opieszałe działanie organów administracji spowodowało, iż w międzyczasie zmieniły się przepisy, którymi ustawodawca bez żadnego uzasadnienia pogorszył sytuację skarżącej. Zdaniem kasatora w świetle art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74 ze zm.), skarżąca spełniała przesłanki uprawniające do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą. Zamieszkiwała w dniu 1 września 1939 r. na terenie miejscowości C., a teren ten opuściła w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkuje w Polsce od 1946 r. Powołując się na treść art. 32 Konstytucji, pełnomocnik skarżącej podniósł, iż zasada równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej wobec prawa nakazuje stosowanie takiej wykładni wymienionego art. 88 ust. 1, która wyłączałaby różne traktowanie Polaków, dawnych mieszkańców terenów niewchodzących obecnie w skład Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14 poz. 74 ze zm.) w żadnym wypadku nie powinna prowadzić do niezrozumiałego zróżnicowania obywateli, którzy opuszczając tereny wschodnie, nie mieli żadnego wpływu na fakty i zdarzenia które przyszło im przeżywać po dniu 1 września 1939 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej w całości, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane dotychczas, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister podkreślił ponadto, że organ administracji wydał decyzję na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów, tj. powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty. Tym samym podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989r, Nr 14, poz.74 ze zm.) należy uznać za całkowicie nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Po pierwsze musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie ( art. 176 i art.174 pkt.1 i pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.).Oznacza to, że uzasadnienie skargi jest rozwinięciem i uszczegółowieniem podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie nie może być zatem odczytywane jako treść zawierająca, oprócz tego rozwinięcia i uszczegółowienia, inne zarzuty niż wskazane wcześniej jako podstawy kasacyjne. Po drugie, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 tego artykułu. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza więc sam kasator. W tej sytuacji dokładne określenie i uzasadnienie przez niego postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów ma decydujące znaczenie dla możliwości badania danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do powtórnej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, tak jak czyni to wojewódzki sąd administracyjny. Z własnej inicjatywy NSA nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też właściwy do jakiegokolwiek korygowania czy doprecyzowania zarzutów wadliwie sporządzonego środka zaskarżenia. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów jednoznacznie sformułowanych przez samego kasatora. Z uwagi na powyższą zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko -radcowski, stanowiąc w art. 175 § 1 P.p.s.a., iż omawiany środek zaskarżenia, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i § 3, musi być sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjne na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Dodać również należy, że stosownie do art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu przy tym o przepisy prawa materialnego, bądź przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które stosował, bądź które powinien zastosować Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuciła WSA w Warszawie wyłącznie naruszenie art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989r, Nr 14, poz.74 ze zm.). Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Powołana ustawa o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości utraciła bowiem moc z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co jednoznacznie wynika z art. 241 pkt 1 tego aktu prawnego. Zauważyć również trzeba, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie na podstawie przepisów prawa, to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), które obowiązują w dniu wydania decyzji. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepis prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania decyzji dopuszczalne jest odstępstwo, gdy przepisy przejściowe tak stanowią, a zatem gdy określają, że stosuje się np. przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania, czy przepisy dotychczasowe, gdy sprawa nie została ostatecznie zakończona w postępowaniu administracyjnym. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami, uchylając ustawę o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości, takich wyjątków od reguły stosowania przepisu prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji nie wprowadziła. Przeciwnie w art. 233 jednoznacznie przewidziano, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed wejściem w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Taką samą regułę ustanowiła obowiązująca w dniu złożenia przez skarżącą nowego wniosku z dnia 7 grudnia 2004 r. ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz.39), stanowiąc w art. 15, że "Postępowanie w sprawach potwierdzenia praw do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Podobną zasadę przyjęła też ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskie, która w art. 27 przewidywała, że " Postępowanie w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów". Z powyższych względów, wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej, w niniejszej sprawie nie było możliwe zastosowanie art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Nie obowiązywał on w dacie podjęcia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie nie mógł zatem naruszyć omawianego przepisu, gdyż nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy wydania wskazanych rozstrzygnięć. Decyzje kontrolowane przez Sąd I instancji podjęte zostały na podstawie przepisów ustawy z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Kasator, nie zgadzając się z przyjętą przez WSA w Warszawie, a poprzednio organy administracji, interpretacją przepisów tego aktu prawnego, powinien sformułować zatem zarzut naruszenia mających w sprawie zastosowanie konkretnych przepisów wskazanej ustawy, a nie art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Takich uchybień strona skarżąca jednak nie zarzuciła, pozbawiając Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej, możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.