I OW 85/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Grażyna Radzicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Starostą W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] dotyczącą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 16 lipca 2008 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą W. a Wójtem Gminy W. "w sprawie wzruszenia decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. L.dz. [...]". W uzasadnieniu wniosku Starosta W. przedstawił następujący stan faktyczny: Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] przekazał według właściwości Starostwu Powiatowemu w W. do rozpatrzenia wniosek pełnomocnika M. M. o wzruszenie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. L.dz. [...]. Po przeanalizowaniu przedmiotu sprawy Starosta W. uznał, że organem właściwym, stosownie do art. 157 w związku z art. 156 kpa, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wobec czego pismem z dnia [...] marca 2008 r. sprawę przekazał temu organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia [...] marca 2008 r. zwróciło akta sprawy do Starostwa Powiatowego w W. ze wskazaniem, że Starosta W. nie zgadzając się z postanowieniem Wójta Gminy winien wystąpić do organu właściwego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wnioskodawca nie jest w stanie jednoznacznie określić, który organ jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, jednak stoi na stanowisku, opierając swoje twierdzenie na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/2000 oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 233/05, że właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Stosownie bowiem do art. 157 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - odpowiednio ten organ. Definicję zaś organu wyższego stopnia zawiera przepis art. 17 kpa. Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności pojawiły się w związku ze zmiana właściwości rzeczowej organów. Podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 lipca 1961 r. Zgodnie z powołanym przepisem o przejęciu gospodarstwa rolnego w trybie nim regulowanym orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), według której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa, lub orzec o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy, a organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy z zakresu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) przeszły do właściwości organów gminy jako zadanie zlecone. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych utraciła moc z dniem 25 marca 1995 r. w chwili wejścia życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78). Ustawa ta nie przewidywała możliwości przejęcia gruntów rolnych na rzecz państwa z powodu opuszczenia, a w związku z tym nie określała organu właściwego w tej sprawie. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) uległ zmianie art. 17 pkt 1-3 kpa i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W rozpoznawanej sprawie, jak zauważa wnioskodawca, brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia, co prowadzi do wniosku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy W. wniósł o stwierdzenie, że właściwym do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku M. M. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia L. Dz. [...] jest Starosta W. na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 148 § 1 kpa. Z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne, które było własnością ojca wnioskodawczyni, jest obecnie własnością Skarbu Państwa we władaniu Lasów Państwowych. Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Zadania zaś starosty, o których mowa w ustawie są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sporem o właściwość (sporem kompetencyjnym) jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, wymagająca usunięcia w drodze podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej, zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. O tożsamości zaś sprawy można mówić, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tego samego przedmiotu, pomiędzy tymi samymi stronami, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Nie ma tożsamości sprawy, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do przepisów prawa, w oparciu o które należy daną sprawę rozstrzygać. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to spór pozorny, gdyż nie zachodzi rozbieżność stanowisk w zakresie właściwości (czy kompetencji) tych organów, a istnieje rozbieżność co do istoty sprawy. Dopóki więc nie nastąpi uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy, czyli dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jaki konkretny przepis prawa materialnego należy zastosować w sprawie, nie można mówić o sporze kompetencyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2007 r. przekazującego wniosek M. M. do Starostwa Powiatowego w W. oraz z pisma Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] marca 2008 r. kierującego ten wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organy przekazują sobie sprawę, którą różnie oceniają i kwalifikują w kategoriach prawnych. Starosta W. przyjmuje, że pismo M. M. dotyczy wzruszenia decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. w oparciu o art. 156 kpa, z kolei zaś według Wójta Gminy W. pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania, złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Powyższe wskazuje na to, że w zależności od tego, jak zakwalifikuje się omawiany wniosek strony z dnia [...] listopada 2007 r., mowa jest o dwóch różnych sprawach, których tryb załatwiania, w tym właściwość organu, jak również konsekwencje prawne są różnie uregulowane. Zatem nie jest to spór o właściwość lecz spór o to, czego dotyczy sprawa i to wymaga jednoznacznego ustalenia w pierwszej kolejności. Wniosek Starosty W. skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest w tym stanie rzeczy przedwczesny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może za organy dokonywać ustaleń stanu faktycznego i związanej z tym kwalifikacji prawnej (postanowienie NSA z dnia 30 września 2004r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005/2/46; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004/1/17). Na marginesie tej sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 kpa wójt gminy i starosta są organami jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 kpa i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a takim organem w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.