I OSK 1264/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 479/11 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 479/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] Wójt Gminy B. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w R. w gminie B., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] m.in. ze stanowiącymi własność Z. W. (zam. R. ) działkami nr [...]. W dniu [...] marca 2001 r. Z. W. (zam. R. ) wystąpiła o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego w/w decyzją, powołując się na ujawnienie nowego dowodu w postaci planu sytuacyjnego parcel gruntowych położonych w gminie katastralnej R. z 1922 r. oraz brak udziału w tym postępowaniu wszystkich osób uprawnionych. Po wielokrotnym rozpoznaniu sprawy oraz - w ramach związania oceną prawną, wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach: z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1547/01, z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 251/06, z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 148/07 i z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 100/09 - Burmistrz B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. - stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2000 r. o rozgraniczeniu w/w nieruchomości, została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu rozgraniczeniowym (pkt 1) i odmówił jednocześnie uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brali wprawdzie udziału niektórzy następcy prawni, zmarłej w dniu [...] listopada 1994 r. Z. W. (zam. R.), w osobach : Al. W. J. W. i J. M., ale po zawiadomieniu ich o toczącym się aktualnie ( na wniosek Z. W. zam. R.) postępowaniu wznowieniowym, osoby te nie złożyły jednak wniosku o wznowienie tego postępowania - w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 147 i 148 k.p.a., wznowienie postępowania, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może nastąpić tylko na żądanie strony zgłoszone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W kontekście natomiast podstawy wznowieniowej, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Burmistrz uznał, że pan sytuacyjny z 1922 r. nie był wprawdzie znany organowi wydającemu decyzję rozgraniczeniową, jednak - jako stanowiący wyrys z zalegającej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. mapy katastralnej - był on jednym z dokumentów, będących przedmiotem analizy, dokonanej przez geodetę dokonującego rozgraniczenie. Plan ten zatem nie mógł być uznany za nowy dowód w sprawie mogący mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie. W tym zakresie organ wskazał na stanowisko biegłego geodety, powołanego postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2004 r., który twierdził, iż plan ten – pod względem formalnym - mógłby stanowić dowód w sprawie rozgraniczeniowej, jednak, wobec naniesienia na, stanowiący jego pierworys mapy katastralnej, zaistniałych na przestrzeni lat zmian własnościowych, ostatecznie nie może mieć on wpływu na przebieg granicy w przedmiotowym postępowaniu (jej zmianę). Rozpatrując sprawę na skutek odwołania, wniesionego przez R. W. od pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną część decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, wadliwość formalna decyzji orzekającej o rozgraniczeniu, polegająca na nieuwzględnieniu planu sytuacyjnego z dnia [...] listopada 1922 r. - jako dowodu w postępowaniu rozgraniczeniowym - nie miała wpływu na prawidłowość, wydanej w nim decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał bowiem merytoryczną prawidłowość decyzji podlegającej weryfikacji, gdyż z protokołu granicznego, sporządzonego przez upoważnionego geodetę wynikało, że: po pierwsze, strony nie doszły do porozumienia i nie wyraziły zgody na zawarcie umowy, po drugie, ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie dokumentów, które mogły zostać uznane za dowody w sprawie, w szczególności zaś wzięto pod uwagę mapy zalegające w Ośrodku Dokumentacji, uwzględniające plan sytuacyjny z pierworysu mapy katastralnej, na której wyrys powoływał się odwołujący, po trzecie, wójt dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, przedstawiając tok postępowania i orzekając w sprawie a po czwarte, dokumentacja techniczna została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2000 r. W rezultacie więc, organ odwoławczy podzielił pogląd, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby w rozpatrywanym przypadku zapaść wyłącznie decyzja, odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) a ponadto zauważył dodatkowo, iż Burmistrz Gminy B. był zobowiązany do wydania decyzji odmowie uchylenia decyzji weryfikowanej, także ze względu na treść art. 146 § 1 k.p.a. Wobec bowiem faktu, że decyzja rozgraniczeniowa została doręczona wszystkim stronom postępowania w dniu [...] marca 2000 r., na dzień wydawania przedmiotowej decyzji nie było już - z uwagi na upływ czasu - dopuszczalne uchylenie decyzji rozgraniczeniowej. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której kwestionował stanowisko organów, dotyczące planu sytuacyjnego z 1922 r. Twierdził, że geodeta, dokonujący rozgraniczenia, nie brał pod uwagę w/w mapy i z tego powodu wznowienie postępowania było uzasadnione, a kilkumetrowe różnice w przebiegu granic po obu stronach drogi, przedstawione podczas rozgraniczenia na gruncie i wynikające z mapki z 1922 r., były istotne. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa, które uzasadniałyby jej uchylenie. Sąd przytoczył treść art. 146 oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a. i uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcia wskazywały, iż organy wykonały wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednio wydanych wyrokach Sądu (art. 153 P.p.s.a.) a przede wszystkim poprawnie zastosowały art. 151 § 2 k.p.a. W szczególności Sąd podkreślił, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2000r. wydana została w oparciu o art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do treści tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji), wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Zgodnie z art. 33 ust. 2 wydanie decyzji poprzedza zaś: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia, 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, akta sprawy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodziły, że strony nie doszły do porozumienia i nie wyraziły zgody na zawarcie umowy (co wynikało z protokołu granicznego sporządzonego przez upoważnionego geodetę). Ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie dokumentów, które mogły zostać uznane za dowody w sprawie, w szczególności wzięto pod uwagę mapy zalegające w Ośrodku Dokumentacji uwzględniające plan sytuacyjny z pierworysu mapy katastralnej, na której wyrys powoływała się strona. Organ - w ocenie Sądu – dokonał trafnej oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, przedstawiając tok postępowania. Dokumentacja techniczna została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 marca 2000 r. Zatem, choć plan sytuacyjny z 1922 r. mógł formalnie stanowić dowód w postępowaniu rozgraniczeniowym, to jednak z uwagi na fakt, że przy rozgraniczeniu wzięto pod uwagę mapy zalegającej w Ośrodku Dokumentacji w R., uwzględniające plan sytuacyjny z pierworysu mapy katastralnej, to pominięcie tego dokumentu w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki zauważył, że w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych, uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu jest ograniczone normą art. 146 § 2 k.p.a. Prawo wyklucza bowiem uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej z przyczyny upływu pewnego okresu czasu od daty jej doręczenia (ogłoszenia), zróżnicowanej w zależności od przesłanek wznowieniowych. Wykluczone jest także uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy "w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Konstrukcja powyższa chroni stabilność decyzji ostatecznej, zapobiega niepotrzebnemu "uchyleniu dla samego uchylania", skoro i tak decyzja orzekająca o istocie sprawy byłaby taka sama, jak decyzja podlegająca uchyleniu w wyniku wznowienia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zasadnie zatem organ I instancji stwierdził, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2000r. wydana została z naruszeniem prawa ( nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu rozgraniczeniowym) oraz, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja tej samej treści. Trafnie także zwróciło uwagę Kolegium na zaistnienie drugiej przesłanki, uzasadniającej brak możliwości uchylenia decyzji rozgraniczeniowej, określonej w art. 146 § 1 k.p.a., a dotyczącej zakazu merytorycznego orzekania w sprawie, po upływie okresu przedawnienia. Decyzja w przedmiocie rozgraniczenia została bowiem – jak zaakcentował Sąd - doręczona stronom w dniu [...] marca 2000 r. Na dzień zatem wydawania zaskarżonej upłynął już 5 – letni okres przedawnienia, a zatem nie było możliwe uchylenie decyzji rozgraniczeniowej na postawie art. 151 § 1pkt 2 k.p.a., czego domagał się skarżący. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, R. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7 P.p.s.a. - poprzez brak szybkiego załatwienia sprawy, 2. art. 146 § 2 P.p.s.a. - poprzez stwierdzenie jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w uzasadnieniu swojej decyzji wykazało, że zaistniała, w postępowaniu zakończonym decyzją o rozgraniczeniu, wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a która to pozbawiona jest wadliwości materialnej Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano w szczególności uwagę na fakt, że wniosek o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego został złożony w dniu [...] marca 2001 r. Od tego momentu w sprawie kilkakrotnie zapadały rozstrzygnięcia organów administracji I i II instancji oraz - licząc zaskarżony wyrok – sprawa ta była 5 -krotnie także przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej. Zgodnie zaś – jak wywodził skarżący - z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do rozpoznania jego sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Konieczność sprawnego przeprowadzenia postępowania sądowego wynika również z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), który przewiduje, że każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd. Z powołanych przepisów, zawartych w aktach szczególnej wagi, wynikł obowiązek ustawodawcy wprowadzenia regulacji prawnych, zapewniających realizację przewidzianego w nich nakazu rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wspomniany art. 7 P.p.s.a. - w obecnym brzmieniu: "sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu", stanowi niewątpliwie taką regulację, gdyż zawiera unormowanie zmierzające do przeciwdziałania przewlekłości postępowania sądowo administracyjnego. W związku z powyższym, wg autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 7 P.p.s.a., bowiem mnogość rozstrzygnięć Sądu nie może być postrzegane jako dążenie do szybkiego załatwienia sprawy. W efekcie naruszenia przez Sąd art. 7 P.p.s.a. przekroczono termin, wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. a to nie może wywoływać negatywnych skutków prawnych dla skarżącego. Ponadto, skarżący kasacyjnie podnosił, że zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego, rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to zatem, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś okazały się nieuzasadnione a przede wszystkim zostały źle określone. W skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzuty, polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 7 i 146 § 2 P.p.s.a. Naruszenie to zaś – zdaniem skarżącego – polegało na braku szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 P.p.s.a.) i na stwierdzeniu, jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w uzasadnieniu swojej decyzji wykazało, że zaistniała, w postępowaniu zakończonym decyzją o rozgraniczeniu, wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a która to pozbawiona jest wadliwości materialnej (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Odnosząc się do pierwszego, z wyżej przedstawionych zarzutów, należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 P.p.s.a., sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Przepis ten zatem, jak wskazuje to jego treść, odnosi się do toku postępowania przed sądem. Okoliczność zaś, że w związku z prowadzonym przez organy administracji publicznej postępowaniem administracyjnym, strony tego postępowania kilkakrotnie wnosił skargi do sądu na, wydawane w tym postępowaniu decyzje, w żaden sposób nie świadczy o tym, że postępowanie sądowe toczyło się z uchybieniem art. 7 P.p.s.a. Sąd administracyjny, który z mocy art. 3 § 1 P.p.s.a. jest powołany do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i w związku z tym orzeka w przypadku wniesienia skargi w sprawach, określonych w § 2 tegoż artykułu, nie ma wpływu na fakt, że strony wielokrotnie wnoszą skargi na decyzje zapadające w danym postępowaniu administracyjnym. Sąd – w sensie – dosłownym – nie ma również wpływu na treść wydawany przez organy rozstrzygnięć. Kształtować je może jedynie poprzez swoje orzecznictwo, przy czym z wyjątkiem spraw wywołanych skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania, długotrwałość postępowania administracyjnego, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Z tych powodów zarzut, że ponieważ Sąd Wojewódzki wydał - w ramach przedmiotowego postępowania wznowieniowego - aż pięć wyroków, przez co naruszył art. 7 P.p.s.a., był całkowicie nieuzasadniony. Nie zrozumiałym był także zarzut naruszenia art. 146 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z mocy prawa. Przepis ten, jako że dotyczy sposobu orzekania w sprawach ze skarg na akty i czynności materialnotechniczne, w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć w ogóle żadnego znaczenia. Podkreślić w tym miejscu wypada, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, którego wniesienie, jak i sporządzenie jest ściśle określone przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego też powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej – z mocy art. 175 § 1 P.p.s.a. - obowiązuje przymus radcowsko-adwokacki. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wskazano - rozstrzyga zaś w granicach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Przez zarzuty te zaś należy rozumieć konkretne przepisy prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone w postępowaniu przed sądem i instancji. Z tej zatem przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do zmiany, poprawiania czy rozszerzania, określonych w skardze kasacyjnej, zarzutów. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.