I SA/Gl 752/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji w sprawie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta D. z dnia [...], nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. A Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Katowicach (dalej: organ II instancji) z [...] nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji w sprawie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. 2. Stan sprawy. 2.1. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta D. (dalej: organ I instancji) stwierdził wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonej z budżetu Gminy D. dla B, C w D. w kwocie [...] zł (punkt 1 ), a w punkcie 2 stwierdził pobranie w nadmiernej wysokości dotacji udzielonej z budżetu Gminy D. dla B oraz C w D. w kwocie [...] zł. W punkcie trzecim decyzji organ nakazał zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania z budżetu miasta do dnia zapłaty. W punkcie czwartym decyzji organ nakazał dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...]. 2.2. W piśmie z 26 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do organu I instancji o uzupełnienie rozstrzygnięcia powyższej decyzji, co do: - wskazania okresów, w których nie powinny być naliczone od należności podlegającej zwrotowi odsetki jak od zaległości podatkowych, - wskazania nazw szkół w części rozstrzygnięcia, w której organ nakazuje dokonanie zwrotu dotacji tj. pkt 3 i 4, albowiem brak ten uniemożliwia określenie adresata obowiązku zwrotu dotacji, tj. każdej z osobna szkoły, która do zwrotu jest zobowiązania, - wskazania, w jakim zakresie – w jakich kwotach organ zakwestionował prawidłowość wydatkowania oraz pobrania dotacji w każdej ze szkół z osobna poprzez określenie kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dla każdej ze szkół z osobna oraz określenie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości dla każdej ze szkół z osobna w części rozstrzygnięcia, w którym organ nakazuje zwrot dotacji, tj. pkt 3-4, a także określenie dla każdej z tych kwot terminu, od którego należy liczyć odsetki jak od zaległości podatkowych. - wskazania okresu za który organ orzekł o obowiązku zwrotu należności przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy D. z tytułu dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości. 2.3. Postanowieniem z [...] organ I instancji orzekł uzupełnić co do rozstrzygnięcia decyzję z [...] w zakresie dotyczącym wskazania nazw szkół oraz wskazania w jakim zakresie, tj. w jakich kwotach organ zakwestionował prawidłowość wydatkowania oraz pobrania dotacji w każdej ze szkół z osobna poprzez określenie kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem dla każdej ze szkół z osobna oraz określenie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości dla każdej ze szkół z osobna. W pozostałym zakresie odmówił uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia decyzji. Właściwe rozstrzygnięcie przeniesiono do uzasadnienia postanowienia. 2.4. Zażalenie na powyższe postanowienie w zakresie niewskazania okresu, za który organ orzekł o obowiązku zwrotu należności przypadającej do zwrotu, złożyła skarżąca w piśmie z 27 stycznia 2020 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2.5. Organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że organ orzekł o uzupełnieniu decyzji w uzasadnieniu, a nie w jej sentencji. To rozstrzygnięcie aktu administracyjnego ma moc obowiązującą i z nim jedynie wiąże się powaga rzeczy osądzonej. Zatem niewłaściwe jest rozstrzyganie sprawy w treści uzasadnienia. Wada ta nie pozwala dokonać podziału treści rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem zażalenia. W konsekwencji zakresem zaskarżenia należy objąć całe postanowienie. Podano też, że organ I instancji nie zgromadził żadnego materiału dowodowego, na podstawie którego można było by oprzeć merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku stron. W aktach sprawy brak nawet uzupełnianej decyzji. 3.1. Postanowienie organu II instancji zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucono mu naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. – k.p.a.) w związku z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy decyzja, której owo postanowienie dotyczy została uchylona decyzją organu II instancji dnia [...], a organ zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w związku z zaistnieniem przyczyny przedmiotowej, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa i zgodnie z treścią art. 156 §1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. jest podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia alternatywnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że postanowieniem z dnia [...] organ II instancji uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] o częściowym uzupełnieniu decyzji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie decyzją z dnia [...] organ II instancji, uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowienie przekazuje zatem do ponownego rozpoznania kwestię uzupełnienia decyzji, która została uchylona ostateczną decyzją organu odwoławczego. Podkreślono, że postanowienie o częściowym uzupełnieniu decyzji zawierało pouczenie, z którego treści wynikało, że jest ono zaskarżalne zażaleniem. W oparciu o to pouczenie sama strona złożyła takie zażalenie. Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od decyzji. Organ II instancji rozpatrzył zażalenie i wydał postanowienie o uchyleniu pomimo, iż zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w związku z zaistnieniem przyczyny przedmiotowej, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa i zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. jest podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 4. Zgodnie z treścią art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W myśl § 1a powołanego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). Natomiast jak wynika z art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Uregulowany w powołanym wyżej art. 111 k.p.a. tryb uzupełnienia decyzji stanowi przewidzianą prawem formę rektyfikacji decyzji administracyjnej, to znaczy naprawienia jej wad nieistotnych, to jest takich, których wystąpienie nie uzasadnia eliminacji decyzji z obrotu prawnego (por. Krawczyk Agnieszka [w:] Chróścielewski Wojciech (red.) Kmieciak Zbigniew (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019). Przy czym, na co wyraźnie wskazuje § 1 analizowanego przepisu ustawodawca zawęził dopuszczalność uzupełnienia decyzji administracyjnej wyłącznie do jej rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach prawnych. Poza tymi elementami uzupełnienie decyzji jest wykluczone. Powyższe oznacza, że w opisanym trybie nie będzie możliwe uzupełnienie m.in. uzasadnienia decyzji. Co szczególnie istotne, na gruncie niniejszej sprawy to fakt, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma samodzielnego bytu, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Inaczej mówiąc brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie uzupełnienia, powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 k.p.a. wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 2955/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 9 lipca 2018 r., II SA/Rz 415/18; www.cbois.nsa.gov.pl). Nadto zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zatem przepisy postępowania administracyjnego wyznaczają prawo wnoszenia zażalenia na postanowienia, których zaskarżalność została wprost wyrażona w treści przepisów. Jeżeli taki przepis nie istnieje zażalenie jest niedopuszczalne. Oznacza to w szczególności, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta (zasada numerus clausus), a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu k.p.a. (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie, jako postanowienie, na które służy zażalenie (por. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 41). Odstępstwo od powyższej zasady wprowadza przepis art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Powyższe oznacza, że strona niezadowolona z postanowienia, od którego przepisy prawa wprost nie przewidują zażalenia, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż strona może zakwestionować takie postanowienie w odwołaniu od decyzji. Wprawdzie w postanowieniu organu I instancji z [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji, pouczono stronę o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie do organu II instancji, jednak błędne pouczenie w wydanym akcie nie uprawnia do skutecznego złożenia takiego środka zaskarżenia. Strona skarżąca zastosowała się do takiego wadliwego pouczenia, jednak bezpodstawne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie kreuje uprawnienia do wniesienia takiego środka zaskarżenia. Postanowienie takie było niezaskarżalne w drodze odrębnego środka zaskarżenia, lecz podlegało kontroli organu odwoławczego dopiero wraz z wniesieniem środka zaskarżenia na decyzję administracyjną, której to uzupełnienie dotyczy. Zatem zaskrzone postanowienie, jako wadliwe należało wyeliminować z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. 5. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że decyzja organu I instancji z dnia [...], której uzupełnienia domagała się strona skarżąca została uchylona mocą decyzji organu II instancji z dnia [...] i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznana. Następnie sprzeciw wniesiony od tej decyzji z [...] został odrzucony, mocą prawomocnego już postanowienia tutejszego Sądu wydanego w dniu 28 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt. I SA/Gl 641/20. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania o uzupełnienie decyzji organu I instancji z [...] (art. 105 w zw. z art. 126 k.p.a.). Decyzja ta nie istnieje już bowiem w obrocie prawnym i nie może stanowić przedmiotu uzupełnienia. To stwierdzenie generuje wniosek, że Sąd orzekający był zobowiązany nie tylko uchylić postanowienie zaskarżone, ale również na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzające je postanowienie wydane w I instancji, a także umorzyć postępowanie administracyjne w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. 6. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł złożył się wpis (100 zł) opłata skarbowa od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).