II OSK 1448/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 153/08 w sprawie ze skargi I. W. i J. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt II SA/Gd 153/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. W. i J. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...], w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia 14 listopada 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim odmówił uwzględnienia zarzutów I. i J. W. (zobowiązanych) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] września 2003r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, pełniącego obecnie funkcję zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, usytuowanego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. Zarzuty te dotyczyły: nieistnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanych postanowienie organu I instancji zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zobowiązani – zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - skorzystali już z uprawnienia do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie, które zostały jednak negatywnie rozpatrzone przez organy egzekucyjne obu instancji. W tych okolicznościach uznano, że ponowne kierowanie zarzutów w sprawie prowadzenia tej samej egzekucji administracyjnej jest bezpodstawne, z wyjątkiem, gdy zarzut dotyczy stosowania kolejnego środka egzekucyjnego. Odnośnie zatem zarzutu niedopuszczalności zastosowania w tym postępowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego wyjaśniono za organem I instancji, że uruchomienie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne tylko wtedy, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z poglądem, że czynność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, wykorzystywanego obecnie jako warsztat usługowy, nie może być wykonana przez inną osobę niż zobowiązany. Wskazał przy tym, że skarżący formułując ten zarzut nie wzięli pod uwagę specyfiki technologicznej takiego obiektu. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – I. i J. W. wskazali na: nieistnienie egzekwowanego obowiązku administracyjnego, niewykonalność egzekwowanego obowiązku administracyjnego, brak wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz niedopuszczalność zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Z tych też powodów wnieśli o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek określony w decyzji stanowiącej podstawę egzekucji nie istnieje oraz jest niewykonalny z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym innej decyzji administracyjnej (Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia 8 stycznia 1997r.), na mocy której, w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, skarżący zostali zobowiązani do złożenia stosownych dokumentów, które przedłożyli w zakreślonym terminie. Podniesiono przy tym, że stwierdzenie nieważności tej właśnie decyzji (ostatecznie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r.) było przyczyną wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim decyzji z dnia [...] września 2003r., która stanowi podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004r., sygn. akt IV SA 3326/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił jednak decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002r., którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [...] stycznia 1997r., a wyrok ten jest prawomocny. W ocenie skarżących, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji regulujących te same prawa i obowiązki, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 4 września 2003r. powinna być uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uznali przy tym, że zaistniała sytuacja powoduje nieistnienie obowiązku stwierdzonego tą decyzją z uwagi na istnienie decyzji administracyjnej określającej stronie wykonanie przeciwstawnego obowiązku. Funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych tego samego organu powoduje, że egzekucja obowiązku określonego w decyzji późniejszej jest niedopuszczalna, a obowiązek z niej wynikający nie może być uznany za wymagalny. Ponadto, zdaniem skarżących, do wyegzekwowania obowiązku przewrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie może mieć zastosowania wykonanie zastępcze. Podniesiono przy tym, że wykonanie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest czynnością faktyczną polegającą na wymuszeniu zaprzestania wykorzystywania pomieszczeń na cele zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji. Uznano zatem, że obowiązku o takim charakterze nie może za zobowiązanych wykonać inna osoba. Podano, że organy egzekucyjne błędnie utożsamiają przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania z demontażem znajdujących się w pomieszczeniu urządzeń i przetransportowaniem ich w inne miejsce. Wskazano, że planowane przez organ egzekucyjny wykonanie zastępcze zmierza w oczywisty sposób do opróżnienia pomieszczeń z ruchomości stanowiących własność zobowiązanych co jest niezgodne z nałożonym na nich obowiązkiem. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę I. i J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego i jest prowadzone przez organ egzekucyjny na podstawie i zgodnie z treścią wystawionego tytułu wykonawczego. Zgodnie zaś z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych też względów organ egzekucyjny nie może rozpatrywać zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanych, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą - tak jak w niniejszej sprawie - postępowania administracyjnego. Wskazano przy tym, że w obszernych fragmentach skargi odnoszono się w istocie do prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia [...] września 2003r., która po kontroli instancyjnej i sądowej stanowi podstawę prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie, nie formułując właściwie zarzutów względem prowadzonej egzekucji. Skoro zaś, skarżący nie wykonali nałożonego na nich obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego (nie zareagowali na upomnienie, a następnie na nałożoną grzywnę w celu przymuszenia, która została wyegzekwowana), uznano, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – I. i J. W., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, powtarzając dosłownie argumenty sformułowane w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucili wyrokowi tego Sądu: 1) nieistnienie obowiązku administracyjnego 2) niewykonalność egzekwowanego obowiązku administracyjnego, 3) brak wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, 4) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz 5) niedopuszczalność zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Z tych tez powodów wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi kasacyjnej poprzedzone jest w postępowaniu przed tym Sądem badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których jednak żaden nie zachodzi w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkuje między innymi koniecznością prawidłowego sformułowania przez stronę skarżącą jej podstaw, które – zgodnie z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez względu jednak, na której podstawie oparta zostanie skarga kasacyjna, aby mogła ona odnieść zamierzony skutek, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, których naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji. Podstawa kasacyjna powinna być ponadto uzasadniona, co wynika wprost z art. 176 cytowanej ustawy. Ze względu na wymaganie konstrukcyjne skargi kasacyjnej, a także zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało obwarowane tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna, mimo że została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika będącego radcą prawnym, nie zawiera prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych. Nie wskazano bowiem w niej żadnego przepisu prawa, który – w ocenie skarżących – został naruszony przez Sąd I instancji. Brak ten uniemożliwia zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podnieść bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania stron w formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i z uzasadnienia omawianego środka zaskarżenia samodzielnie wywodzić podstaw kasacyjnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 193 w związku z art. 178 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.