II OSK 3351/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 615/18 w sprawie ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 615/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw P. spółki z o.o. w W. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej również jako "ŚWINB") z dnia [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy: Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [...] marca 2018 r. Decyzją tą PINB umorzył postępowanie administracyjne prowadzone wobec P. Sp. z o.o. w przedmiocie legalności inwestycji, polegającej na montażu na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce o nr. ewid. [...] w miejscowości M. przy ul. U., dodatkowych anten sektorowych na modernizowanych wspornikach, 3 sterników RRU oraz niezbędnego okablowania oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprzeciwie z dnia [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik spółki P. Sp. z o.o. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."). W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, są istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwie, zachodziły pełne podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji kluczowe dla sprawy okoliczności, a zwłaszcza kwestia charakteru wykonanych robót, które organ ten uznał za instalacje urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.; dalej "prawo budowlane"), co nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia. Ustalenie to zostało dokonane w oparciu o oświadczenie (informacje) uzyskane od inwestora, bez dokonania analizy dokumentacji budowlanej, a zwłaszcza porównania zakresu i rodzaju przeprowadzonych robót w stosunku do wcześniej uzyskanego pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności organ I instancji będzie, zdaniem Sądu, uprawniony do zastosowania odpowiedniego trybu postępowania regulowanego prawem budowlanym oraz przepisami z zakresu ochrony środowiska, przy czym oczywiście będzie się ono mogło zakończyć decyzją umarzającą jeśli zostaną spełnione przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast umorzenie postępowania w tym stanie sprawy, kiedy istotne dla niej okoliczności nie zostały wyjaśnione, było, zdaniem Sądu, przedwczesne. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organu odwoławczego w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Orzeczeniu z dnia 10 sierpnia 2018 r. postawiono zarzuty naruszenia: 1. art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a.") poprzez zastosowanie, a tym samym oddalenie sprzeciwu w sytuacji braku istnienia przesłanek do wydania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.; 2. art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie wynikające z błędnej oceny decyzji wydanej przez organ odwoławczy i sposobu jego procedowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie wykazał istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w tym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 oraz 8 k.p.a. z uwagi niewyjaśnienie jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz dlaczego ma zdaniem organu II instancji istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz naruszył art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do dokumentów prywatnych takich jak "kwalifikacja środowiskowa", czy też brak analizy w zakresie zgodności wykonanych robót z zapisami planu miejscowego obowiązującego na terenie gdzie je zrealizowano, a w związku z tym uchylenie się od rozpatrzenia sprawy drugi raz w postępowaniu odwoławczym; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem sądu I instancji zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji stwierdzenia uchybień w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy, że naruszenia te, mające charakter procesowy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sądu I instancji zaakcentowano jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia brak wyjaśnienia kluczowych, w ocenie Sądu, okoliczności sprawy, a zwłaszcza charakteru wykonanych robót, które organ uznał za instalacje urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego. Ustalenie to, jak podkreślono w uzasadnieniu zostało dokonane w oparciu o oświadczenie (informacje) uzyskane od inwestora, bez dokonania analizy dokumentacji budowlanej, a zwłaszcza porównania zakresu i rodzaju przeprowadzonych robót w stosunku do wcześniej uzyskanego pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie polemizuje z powyższą argumentacją podnosząc, że jeżeli jedynym zarzutem do organu I instancji jest zarzut, iż oceny w tym zakresie dokonał na podstawie dokumentacji przedstawionej przez inwestora organ odwoławczy powinien wskazać jakie braki zawiera ta dokumentacja, a ponadto jeżeli koniecznym było porównanie zakresu i rodzaju przeprowadzonych robót w stosunku do wcześniej uzyskanego pozwolenia na użytkowanie to organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie uczynił tego korzystając z kompetencji przyznanej mu z mocy art. 136 k.p.a. Oceniając powyższe kwestie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję wskazał w niej o jaką dokumentację chodzi i czemu nie uzupełniono tych braków w oparciu o art. 136 k.p.a. Sąd I instancji nie zanegował zebranej przez organ dokumentacji jedynie dlatego, że pochodzi ona od inwestora ale zanegował możliwość wydania decyzji umarzającej postępowanie jedynie w oparciu o tę dokumentację. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazano m.in. na brak dokumentacji w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, co nie pozwala na dokonanie oceny w jaki sposób stan aktualny różni się od stanu wskazanego w przedmiotowym projekcie i od stanu, co do którego inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Organ wskazał również, że konieczna jest konfrontacja złożonych przez inwestora wyjaśnień z dokumentacją projektową w zakresie instalacji anten sektorowych i radioliniowych. W obszernym uzasadnieniu decyzji poruszono również kwestie konieczności ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na zakończenie organ wskazał, że braki opisane w zaskarżonej decyzji nie mogły zostać uzupełnione w oparciu o art. 136 k.p.a., gdyż organ pomimo, że jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie całokształtu dowodowego sprawy, to nie jest zobowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów. Organ podniósł, że art. 136 k.p.a. daje podstawę jedynie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Istotą uzasadnienia niniejszego wyroku nie jest przytaczanie ponownie całej argumentacji organu, który wydał zaskarżoną decyzję, jednak w świetle oceny akt sprawy nie można podzielić zarzutów pełnomocnika skarżącej, iż organ nie wskazał jakie braki zawierała dokumentacja w sprawie, ani czemu organ nie uzupełnił tych braków we własnym zakresie. Niesłuszny jest również zarzut braku przedstawienia przez ŚWINB własnego stanowiska w sprawie, gdyż zarzut organu dotyczył wydania orzeczenia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Organ nie mógł zatem zająć stanowiska w sprawie, w której nie dysponował niezbędną, w jego ocenie, bazą dowodową. Stanowisko to jest w pełni uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.