VI SA/Wa 1140/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. ustalającą negatywny wynik egzaminu pisemnego T. P., skarżącego w niniejszej sprawie (pkt 1) i umorzył postępowanie. Decyzja została podjęta w poniższym stanie faktycznym i prawnym: W dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. T. P. przystąpił do części pisemnej egzaminu radcowskiego przez Komisją Egzaminacyjną ds. aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...[ maja 2006 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła negatywny wynik egzaminu wobec ustalenia, iż skarżący otrzymał 59 punktów. Skarżący złożył odwołanie od tej uchwały do Ministra Sprawiedliwości wnosząc o jej uchylenie i ustalenie, że uzyskał z części pisemnej egzaminu liczbę punktów umożliwiającą dopuszczenie do części ustnej egzaminu radcowskiego. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił skarżącego, że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż egzamin został przeprowadzony w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego. W ww. piśmie organ stwierdził, że zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych wykonuje on wyłącznie formalno-prawny, a nie merytoryczny nadzór nad wynikami egzaminu. Dokonuje zatem jedynie kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych punktów w celu sprawdzenia, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z ww. przepisów. Skarżący na ww. pismo Ministra Sprawiedliwości złożył skargę. Wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2035/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu podobnie, jak każda sprawa z zakresu administracji publicznej także i postępowanie w sprawie egzaminu radcowskiego podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, raz przed komisją egzaminacyjną i drugi raz w następstwie wniesienia odwołania przez Ministra Sprawiedliwości jako organ wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Zaskarżone pismo wydane na skutek odwołania strony, zawiera wszystkie istotne elementy pozwalające uznać je za decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a. Sąd stanął na stanowisku, że jeżeli osoba odwołująca się wykazałaby zasadność zarzutów organu w ramach kompetencji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. to organ nie tylko może ale powinien uchylić zaskarżoną uchwałę i w tej części orzec co do istoty sprawy i w rezultacie ustalić inny wynik egzaminu. Sąd stwierdził, że brak podstaw prawnych, by podzielić stanowisko organu ograniczające zakres kontroli odwoławczej w tej kategorii spraw wyłącznie do oceny odwołania pod względem formalno-prawnym. Minister Sprawiedliwości złożył od powyższego wyroku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 369 ust. 1 i 2, art. 365 ust. 1 i 2, art. 335 ust. 1 i 2 oraz art. 331 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 314/07 NSA oddalił skargę kasacyjną oraz wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. NSA uznał zarzuty skargi za bezzasadne. Zdaniem Sądu ustawa o radcach prawnych wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały Komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie" nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli odwołania Komisji niż ten, który wynika z kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie jest zatem odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Wydanie decyzji w skutek odwołania musi być zatem poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też, jak wskazał NSA, Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z przepisami Rozdziału 10 Działu II k.p.a., w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a. odsyłającym w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, dokonując kontroli nie tylko w zakresie warunków formalnych działania Komisji ale również kontroli merytorycznej, która to kontrola może polegać m.in. na ocenie prawidłowości i konkretności pytań, na które miał udzielić odpowiedzi uczestnik postępowania konkursowego, gdyż od oceny samego pytania uzależniona jest ocena odpowiedzi. W ocenie NSA także w sytuacji, gdy Komisja Egzaminacyjna ustala wynik egzaminu w granicach tzw. uznania administracyjnego, rzeczą organu jest zbadanie, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone. Organ winien zatem uzasadnić wydaną w sprawie decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. tj. w stopniu pozwalającym na jej kontrolę przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, iż na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych został uznany za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r., a zatem w dacie zaskarżonej decyzji obowiązywał. Rozpoznając ponownie odwołanie od uchwały ww. Komisji Egzaminacyjnej Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił w całości uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ww. Komisji (pkt 1) i umorzył postępowanie (pkt 2). W ocenie Ministra Sprawiedliwości, w sytuacji utraty z dniem 31 grudnia 2006 r. mocy obowiązującej art. 369 ust. 2 i art. 361 ust. 1 i 6 ustawy o radcach prawnych w związku z wyrokiem Trybunału z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 utracił on prawo rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, gdyż nie istnieją żadne obowiązujące przepisy prawa, które upoważniałyby organ do podjęcia merytorycznej decyzji w tej sprawie. Prowadzi to do wniosku, zdaniem Ministra, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a., przy czym bezprzedmiotowością objęte jest całe postępowanie, a więc także postępowanie przed organem I instancji. Nie można było, bowiem, zdaniem Ministra dopuścić do sytuacji, kiedy w obrocie prawnym pozostanie decyzja wydana przez organ, który utracił umocowanie do rozstrzygania w przedmiotowym postępowaniu. W skardze na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do dokonania merytorycznej kontroli wyniku egzaminu i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zdaniem skarżącego orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wiąże Ministra Sprawiedliwości co do wykładni prawnej i wywiera także skutki prawne również w aspekcie prospektywnym co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ winien zatem działać na postawie wykładni prawnej wyrażonej w tych wyrokach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisja Egzaminacyjna ds. aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego stwierdziła, że skarżący uzyskał podczas egzaminu przeprowadzonego w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. 59 punktów tj. negatywny wynik egzaminu radcowskiego. Odwołanie od tej uchwały doręczonej skarżącemu w dniu [...] maja 2006 r. zostało złożone do Ministra Sprawiedliwości w dniu [...] maja 2006 r., a zatem w ustawowym terminie. W dacie egzaminu, jak i w dacie podjęcia ww. uchwały oraz złożenia odwołania od tej uchwały obowiązywał przepis art. 331 powołanej ustawy zgodnie, z którym egzamin radcowski przeprowadzały komisje egzaminacyjne ds. aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych, a także art. 369 ust. 2 cytowanej ustawy statuujący prawo zdającego do złożenia do Ministra Sprawiedliwości odwołania od uchwały Komisji w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu. Skarżący takie odwołanie złożył. Stan prawny w powyższym zakresie uległ zmianie w związku z treścią powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 z mocy, którego przepisy art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 369 ust. 2 powołanej ustawy zostały uznane za niekonstytucyjne i utraciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. Zaskarżona decyzja została zatem podjęta już w tym zmienionym stanie prawnym, bo w dniu [...] maja 2008 r. tj. w sytuacji, gdy powołane przepisy nie obowiązywały. Ta jednak okoliczność, wbrew przekonaniu organu, zdaniem Sądu, nie uzasadnia wyprowadzonych przez organ wniosków skutkujących przyjęciem, iż postępowanie w sprawie o ustalenie wyniku egzaminu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższego nie może bowiem budzić wątpliwości fakt, iż zarówno ww. uchwała została podjęta pod rządami art. 361 ust. 1 cyt. ustawy jak i odwołanie zostało złożone w dacie, gdy art. 369 ust. 2 tej ustawy miał moc obowiązującą. Taki stan rzeczy i obowiązującego w tym okresie prawa oznacza, iż Minister Sprawiedliwości był zobligowany do rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania od uchwały podjętej również zgodnie z przyznaną komisji ww. przepisem kompetencją jako organ odwoławczy. Organ wprawdzie odwołanie rozpoznał ale błędnie przyjął, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów i utrata ich mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2006 r. skutkują bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy brak jest któregokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego uniemożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W tym jednak przypadku pamiętać należy, że Komisja Egzaminacyjna podjęła uchwałę na podstawie obowiązującego przepisu a zatem wówczas, gdy podstawa prawna do jej podjęcia w postaci art. 361 powołanej ustawy istniała. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu nie mogła zatem skutkować przyjęciem, iż uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że tak przyjął organ uznając, iż utracił prawo rozpoznania merytorycznego sprawy wobec utraty mocy obowiązującej powołanych przepisów. Taki stan rzeczy nie może jednak skutkować bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia wyniku i organ podejmując zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 pkt 2 in fine. Jeżeli jednak w dacie rozpoznania odwołania organ w zw. z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego działa w stanie prawnym wyłączającym jego wcześniej przysługujące kompetencje organu odwoławczego to rzeczą organu jest rozpoznanie odwołania i w ramach postępowania odwoławczego rozważenie zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono stosując art. 200 p.p.s.a.