II SA/Rz 1171/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO-4162/4/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów - postanawia - 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić stronie wnoszącej sprzeciw Z. w R. uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł /słownie: sto złotych/. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO-4162/4/2021, po rozpoznaniu odwołań wskazanych w niej osób, uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia 29 marca 2013 r. nr GN II-60170-15/2010 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi H. o ogólnym obszarze 2157,6371 ha poszerzonym o część gruntów wsi B., gmina [...] o pow. 1,6495 ha, wsi F., gminy [...] o pow. 0,26 ha i wsi P., gmina [...] o pow. 0,41 ha zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę H.S. i L.P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od powyżej opisanej decyzji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. w R. Zarzucił bezpodstawne zastosowanie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a."). Zawnioskował o uchylenie decyzji Kolegium i wymierzenie temu organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie zwróciło się o jego odrzucenie, z uwagi na fakt, że został wniesiony przez organ I instancji. Kolegium wywiodło, że Z. nie posiada samodzielnej legitymacji do występowania w postępowaniu, gdyż wypełnia zadania Zarządu Powiatu, a w konsekwencji legitymacji procesowej Powiatu [...]. Reguła ustrojowa zarządów dróg ukształtowana została ukształtowana postanowieniami art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693), gdzie wskazano, że jest to podmiot będący jednostką organizacyjną zarządu powiatu. W toku prowadzonego postępowania powiat nie może pełnić dwóch ról procesowych – organu oraz strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: sprzeciw jest niedopuszczalny. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3). W okolicznościach niniejszej sprawy sprzeciw od decyzji Kolegium z 27 lipca 2022 r., wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wniósł Z. w R. Zasadniczym problemem do rozważenia w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej Z. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy uwzględnieniu, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Starostę [...]. Skarżący wywodzi, że uchylenie decyzji Starosty [...] uniemożliwi właściwe, zgodnie z przepisami prawa prowadzenie zarządu nad powierzonymi drogami, tj. dokonanie ich przebudowy, remontów i bieżącego utrzymania. Problem dopuszczalności złożenia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki orzekał w pierwszej instancji były przedmiotem licznych rozważań doktryny jak i orzeczeń sądowych i niejednokrotnie wywoływał wiele wątpliwości. Przeważył jednak pogląd, że bez względu na przedmiot sprawy gmina, jak i inne jednostki samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jak również wyłącza to możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego (postanowienie NSA z dnia 1.02.2006 r. I OSK 386/05 Lex nr 194022, wyrok NSA z dnia 15.02.2006 r. I OSK 460/05 Lex nr 193976, wyrok NSA z dnia 16.02.2005 r., OSK 1017/2004 Polonica nr 374068, postanowienie NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. II FSK 818/2005 Lex Polonica nr 418116). W sprawie o sygn. K 32/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm. - Konstytucja RP): - art. 33 § 1, § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia on prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku, oraz - art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia on gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Podobnie w uchwale sygn. I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji, gdy ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. - będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wyłącza to możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, w charakterze strony postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi i kwestionował rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że decyzję w I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydał Starosta [...]. Osobowość prawna powiatu określona w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ma podwójny charakter: publiczny i prywatny. Zakres podmiotowości jednostki powiatu zarówno w sferze prywatnoprawnej jak i publicznej limitowana jest zakresem zadań, które wykonywane są przez jej organy działające jako organy administracji publicznej. Charakter publiczny przejawia się w wykonywaniu władztwa publicznego zarówno w zakresie zadań własnych jak i zleconych zadań administracji rządowej. Wówczas podmiotem administrującym jest powiat, natomiast starosta jest z mocy przepisu szczególnego uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez nią jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że w jednym postępowaniu /scaleniowym/ może zajmować różne pozycje, raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania w sprawie. W świetle powyższego stanowiska, konsekwentnie aprobowanego w orzecznictwie sądowym, organ I instancji nie jest uprawniony do występowania ze sprzeciwem od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Proceduralna rola, kompetencja organu I instancji sprowadza się wówczas wyłącznie do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W zaistniałym stanie sprawy sprzeciw Z. w R. od kasacyjnej decyzji SKO z 27 lipca 2022 r. jest niedopuszczalny. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od sprzeciwu w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.