II GSK 1156/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 230/18 w sprawie ze skargi Gminy A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 230/18 oddalił skargę Gminy A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z [...] października 2017 r., znak [...] o udzieleniu K.M., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą K.M. [...], koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – margli ze złoża "[...]" położonego na części działki nr ewid. [...] o powierzchni 11.280 m² w [...], gmina A., powiat [...], o maksymalnej rocznej wielkości wydobycia 10.000 m³. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty B., że K.M. spełniła wszystkie warunki konieczne do uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Wydanie decyzji o udzieleniu koncesji zostało poprzedzone uzyskaniem niezbędnych uzgodnień i decyzji, ponadto K.M. potwierdziła przysługujące jej prawo do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność wydobywcza. Gmina A. (dalej: skarżąca) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1. rażące naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, ze zm.; dalej: p.g.g.), poprzez ustalenie, że wnioskodawczyni przedłożyła wymagane przez prawo dokumenty, a w szczególności potwierdziła swe prawo do nieruchomości w granicy, na której ma być wykonywana przez nią działalność wydobywcza, tym dokumentem jest bowiem Postanowienie Sadu Rejonowego w C. z dnia [...] października 2014 r. o sygn. akt. [...], z którego jednoznacznie wynika, że K.M. posiada prawo do nieruchomości położonej w A. oznaczonej jako działka o numerze [...] wynikające z umowy dzierżawy z Gminą A. tej działki do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu z Gminą A., podczas gdy jest to prawo przyznane wyłącznie na czas toczącego się postępowania sądowego i nie mogło stanowić podstawy do ustalenia ostatecznego prawa do nieruchomości, na której ma być wykonywana działalność wydobywcza, natomiast wnioskodawczyni K.M. nie przedłożyła do akt przedmiotowej sprawy prawomocnego wyroku rozstrzygającego powyższą sprawę. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji SKO w całości, w sytuacji gdy decyzja dotknięta była naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji SKO w całości, w sytuacji gdy decyzja dotknięta była naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy, w sytuacji gdy zasadne było zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., sygn. akt. [...], a dotyczącej prawa Pani K.M. do nieruchomości, na której ma być wykonywana zamierzona działalność; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji SKO w całości, w sytuacji gdy decyzja dotknięta była naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności, że postępowanie było prowadzone sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa, oraz bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji SKO w całości, w sytuacji gdy decyzja dotknięta była naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. sprowadzające się do zaniechania zbadania okoliczności faktycznych, które pozwalają na ocenę, czy interes wnioskodawczyni w uzyskaniu koncesji pozostaje w zbieżności z interesem publicznym. Uczestniczka postępowania K.M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ po pierwsze została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w zakresie wykazania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność wydobywcza, po drugie w sprawie nie zostało zbadane, czy interes wnioskodawczyni w uzyskaniu koncesji jest zbieżny z interesem publicznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie podważyły słuszności stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przystępując do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej dotyczących kwestii prawa wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g. we wniosku o udzielenie koncesji, poza wymaganiami przewidzianymi z zakresu ochrony środowiska i działalności gospodarczej określa się prawa wnioskodawcy do nieruchomości (przestrzeni), w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawo, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Z kolei stosownie do art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, dołącza się dowody istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia, przy czym obowiązek ten nie dotyczy węgla brunatnego. Według strony skarżącej organy dopuściły się rażącego naruszenia wymienionych przepisów przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, gdyż wnioskodawczyni nie potwierdziła swego prawa do nieruchomości gruntowej. Przedstawione postanowienie Sądu Rejonowego w C. z [...] października 2014 r., sygn. akt [...] potwierdza prawo skarżącej do nieruchomości położonej w A. oznaczonej jako działka o numerze [...], wynikające z umowy dzierżawy zawartej z Gminą A., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z powództwa K.M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] przeciwko Gminie A. o ustalenie, że wypowiedzenie umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego było bezskuteczne. Przechodząc do rozpoznania tego zarzutu przede wszystkim należy zauważyć, że skarżąca zaliczyła art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. do przepisów prawa materialnego, podczas gdy w istocie regulują one postępowanie w sprawie udzielenia koncesji. To uchybienie nie stanowi jednak przeszkody do oceny podniesionego zarzutu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, że K.M. spełniła warunki wymienione w powołanych przepisach. Wnioskodawczyni określając prawo do nieruchomości, w granicach której miała być wykonywana zamierzona działalność, powołała się na umowę dzierżawy zawartą [...] lutego 2012 r. między Gminą A. a K.M.. W myśl § 1 umowy Gmina A., działając na podstawie uchwały Rady Gminy w A. z [...] sierpnia 2011 r., oddała dzierżawcy w dzierżawę na okres 10 lat niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 2,61 ha, położoną w [...], będącą własnością Gminy A.. Zgodnie z § 1 pkt 2 umowy, wygasa ona z dniem [...] lutego 2021 r. Wnioskodawczyni dołączyła także egzemplarz umowy, spełniając w ten sposób warunek przewidziany w art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. Postanowienie, na które powołała się skarżąca zostało złożone przez wnioskodawczynię na wezwanie organu, będące reakcją na informacje uzyskane od Gminy A. o wypowiedzeniu umowy dzierżawy. Orzeczenie Sądu Rejonowego w C., wydane w trybie zabezpieczenia powództwa, nie było dokumentem, który miał wykazać prawo wnioskodawczyni do nieruchomości, lecz potwierdzało, że prawa wynikającego z umowy dzierżawy wnioskodawczyni nie utraciła i może z niego korzystać, zgodnie z umową z [...] lutego 2012 r. W tym stanie rzeczy należało uznać, że K.M. zarówno w dacie składania wniosku jak i wydawania zaskarżonej decyzji, w sposób nieprzerwany dysponowała prawem do nieruchomości, w granicach której miała być wykonywana zamierzona działalność, a zatem nie doszło do zarzucanego przez skarżącą rażącego naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że chybione są także pozostałe zarzuty odnoszące się do kwestii prawa wnioskodawczyni do nieruchomości. Skarżąca niesłusznie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Przedstawiony wyżej przebieg postępowania i podejmowane przez organy czynności w sprawie nie dają podstaw do przyjęcia, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia prawa wnioskodawczyni do nieruchomości, na której miała być wykonywana zamierzona działalność. Wbrew stanowisku Gminy A. nie doszło także do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie nie zachodziła bowiem konieczność zawieszenia postępowania koncesyjnego w związku z toczącym się postępowaniem przed Sądem Rejonowym w C. w sprawie o sygn. akt [...]. Jak już wspomniano postanowienie o udzieleniu K.M. ochrony tymczasowej stanowiło swoiste potwierdzenie jej prawa do dzierżawionej nieruchomości. Wynik postępowania sądowego (korzystny dla wnioskodawczyni), jak podała K.M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, był znany stronom już [...] stycznia 2016 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, co nastąpiło [...] października 2017 r. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że wnioskodawczyni nigdy nie utraciła prawa do nieruchomości wywodzącego się z umowy dzierżawy zawartej z Gminą A.. W tej sytuacji kierowanie pod adresem Sądu pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać za oczywiście bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska Gminy A., że w sprawie nie uwzględniono zastrzeżeń mieszkańców dotyczących negatywnych skutków wykonywania zamierzonej działalności. Należy zgodzić się ze skarżącą, że Samorządowo Kolegium Odwoławcze w Przemyślu nie rozważyło zbieżności słusznego interesu wnioskodawczyni w uzyskaniu koncesji z interesem społecznym, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie, nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do okoliczności wskazanych jako uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu koncesji zostało przeprowadzone postępowanie z udziałem społeczeństwa zakończone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzonej sporządzeniem raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach orzeczono o kwestiach, które wskazywane są przez skarżącą jako źródło uciążliwości dla mieszkańców. Trzeba również dodać, że w pkt 5 decyzji o udzieleniu koncesji, w ramach określenia sposobu prowadzenia ruchu zakładu górniczego (art. 32 ust. 5 p.g.g.), sformułowano warunki, które mogą prowadzić do ograniczenia uciążliwości związanych z wykonywaniem działalności objętej koncesją takich jak hałas, pył, wibracje wytwarzane przez maszyny (np. ograniczenie w ilości sprzętu używanego na złożu, ograniczenie natężenia ruchu pojazdów obsługujących kopalnię, utrzymywanie w dobrym stanie nawierzchni dróg, w obrębie których będzie odbywał się ruch samochodowy kopalni [...]). Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.