IV SA/Wa 1553/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. UZASADNIENIE Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej Kpa, oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.), dalej "Poś", w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z art. 545 ust. 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r, poz. 310 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2016 r. ścieków pochodzących z komunalnej oczyszczalni w [...] do wód powierzchniowych rzeki [...] z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], zmienioną decyzją własną z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2017 r. wymierzono administracyjną karę pieniężną w wysokości 179 798,00 zł za wprowadzanie w 2016 r. do rzeki [...] ścieków z oczyszczalni w miejscowości [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie stwierdził, że Starosta [...], działając w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego {Dz. U. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.), dalej "rozporządzenia z 2006 r.", udzielił decyzją z [...] stycznia 2010 r. skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...]. W pozwoleniu określił dopuszczalne stężenia wskaźników zanieczyszczeń (BZT5, ChZTCr, zawiesina ogólna) oraz ilość ścieków, jaka może być wprowadzona do odbiornika. Obowiązek zmiany decyzji zaistniał w związku z art 9 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 850) oraz wejściem w życie nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), dalej "rozporządzenie z 2014 r.", wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe, Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. zmienił ww. pozwolenie wodnoprawne, w którym ustalił obowiązek wykonywania od dnia 1 stycznia 2016 r. pomiarów w zakresie azotu i fosforu ogólnego. Pozostałe warunki ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym z 2010 roku pozostawił bez zmian. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. nie wniosło od tej decyzji odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna z dniem 13 stycznia 2016 r. Starosta [...], na wniosek skarżącej, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r, znak: [...] wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] zobowiązane zostało do pobierania 12 próbek w ciągu roku ścieków odpływających z oczyszczalni w zakresie wskaźników zanieczyszczeń wymienionych w pozwoleniu, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, że dokonana w 2015 r. zmiana pozwolenia była zmianą istotną i obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r., zmieniły się w tej sprawie okresy oceny biegu pozwolenia, które należało liczyć od dnia 1 stycznia 2016 r. Ponadto, ustalenie nowych merytorycznych warunków korzystania ze środowiska spowodowało, że w I roku oceny, tj. od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Spółka była zobowiązana wykonać 12 pomiarów, a wykonała 11. Gdyby wykonane pomiary wykazały, że ścieki spełniały warunki pozwolenia ze zmianą, to w świetle postanowienia Starosty z dnia [...] maja 2017 r., Spółka mogłaby zmniejszyć liczbę pomiarów do 4 w kolejnym roku. Z akt sprawy wynika jednak, że ścieki nie spełniały wymagań w zakresie wskaźników azot i fosfor ogólny, co wynika z oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego, dokonanej na podstawie § 8 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z 2006 r. W tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska błędnie przyjął, że wejście w życie rozporządzenia z 2014 r. spowodowało dla Spółki automatyczną zmianę liczby pomiarów, które powinna wykonywać. Zmiana przepisów wykonawczych nie powoduje automatycznej zmiany warunków korzystania ze środowiska ustalonych w ostatecznej decyzji - pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzja ostateczna korzysta z ochrony wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, tj. trwałości decyzji administracyjnej. Zatem, dopóki organ wydający pozwolenie wodnoprawne nie dokona zmiany częstotliwości pomiarów, to zgodnie z pkt II.6 pozwolenia z 2010 r. to Spółka powinna wykonywać odpowiednio 12 i 4 pomiary, o ile zostały spełnione warunki jakościowe dla ścieków. W tej sprawie w I roku oceny, wyznaczonym zmianą pozwolenia wodnoprawnego, tj. od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., ścieki nie spełniały wymagań w zakresie azotu i fosforu ogólnego i doszło do przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego Spółka nie nabyła prawa do zmniejszenia liczby pomiarów do 4 w kolejnym roku. W ocenie organu odwoławczego, po analizie stanu faktycznego i wyników badań, na podstawie których została wyznaczona wysokość administracyjnej kary pieniężnej należy stwierdzić, że Spółka w wyznaczonym okresie oceny spełniania warunków pozwolenia wykonała 11 pomiarów i tym samym nie wywiązała się z obowiązku wykonania 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków. Ponadto, na podstawie § 8 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z 2006 r. stwierdzono przekroczenia wartości azotu ogólnego (śr. roczna = 28,8166 mg N/l) i fosforu ogólnego (śr. roczna = 2,7275 mg P/l) w średnich rocznych próbkach. Z uwagi na błędnie wyznaczone okresy oceny, wojewódzki inspektor ochrony środowiska przyjął do ustalenia wysokości kary wielkości przekroczeń ustalone w tych okresach, przez co wymiar kary ustalono na 179 798,00 zł. Przy uwzględnieniu ilości ścieków odprowadzonych w nowo wyznaczonym roku oceny oraz przeprowadzeniu korekty obliczeń organ odwoławczy ustalił, że średnia roczna wartość azotu ogólnego została przekroczona o 13,8166 mg/l. W związku z tym: wielkość przekroczenia: 28,8166 mg N/l- 15 mg N/l = 13,8166 kg N wielkość naruszenia w 2016 r. wynosi: 13,8166 kg N • 542 575 m3 = 7 496,541745 kg wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi: 7 496,541745 kg • 26,31 z]/k = 197 234,01 zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych 197 234,00 zł. Jednak z uwagi na art. 139 Kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a błędna merytoryczna ocena dokonana przez organ I instancji nie daje podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a także nie jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa, dlatego wysokość kary pozostaje w wymiarze ustalonym przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2020 r. wniosło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.7 Kpa w związku z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pierwotnie decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. udzielająca Stronie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód rzeki [...] ścieków oczyszczonych z oczyszczalni [...] nie zawierała w odniesieniu do składu ścieków wskaźników azot ogólny i fosfor ogólny. Zapis taki rozszerzający dotychczasowe wymogi co do składu ścieków o stosowne wartości obejmujące azot ogólny i fosfor ogólny wprowadzony został dopiero decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. zmieniające decyzję z [...] stycznia 2010 r., która została doręczona do PGK Sp. z o.o. w dniu 29 grudnia 2015 r. a tym samym zmieniła ona dotychczasową decyzję w ww. zakresie z dniem 1 stycznia 2016 r. jednocześnie określając termin dostosowania się do nowych warunków do dnia 31 grudnia 2015 r. Tym samym skarżąca została zobowiązana do nowych wymogów decyzji w ciągu jednego dnia następującego po dniu doręczenia przedmiotowej decyzji. Jest rzeczą całkowicie niemożliwą i nie istnieją żadne techniczne możliwości aby przystosować oczyszczalnie ścieków do takich wymogów w ciągu takiego czasu. W tym stanie rzeczy nakładanie na PGK Sp. z o.o. kary oznacza, że podstawą zastosowania przedmiotowej sankcji był stan faktyczny, na który Strona nie miała żadnego wpływu, co do którego pierwotnie pozbawiona została możliwości ukształtowania go w pożądanym kierunku. Jednocześnie skarżąca podniosła, że podejmuje szereg działań naprawczych zmierzających do dostosowania oczyszczalni ścieków [...] do wymogów prawa. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja z [...] maja 2020 r. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2016 r. ścieków pochodzących z komunalnej oczyszczalni w [...] do wód powierzchniowych rzeki [...] z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. znak: [...], zmienioną decyzją własną z [...] grudnia 2015 r. znak: [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, zgodnie z którym administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Z kolei przepis art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Zgodnie z art. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli, podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147aPoś. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. Natomiast zgodnie z art. 545 ust. 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W powyższym stanie prawnym, przy bezspornym wykazaniu przez organ, że w 2016 r. skarżąca była obowiązana wykonać 12 pomiarów, a wykonała 11 pomiarów jakości odprowadzonych ścieków. Jednocześnie w wykonanych badaniach stwierdzono przekroczenia wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego w średnich rocznych próbkach. Świadczy to o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do powierzchniowych wód płynących rzeki [...] oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w miejscowości [...], udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...]. W tym stanie zasadne było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej aby chronić środowisko i wpływać na podmiot korzystający ze środowiska do podjęcia działań naprawczych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że wymóg badania ścieków o wskaźnik azot ogólny i fosfor ogólny faktycznie został wprowadzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zmieniającą pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] stycznia 2010 r. z dniem 1 stycznia 2016 r. Decyzja z [...] grudnia 2015 r. nie została zaskarżona przez skarżącą Spółkę, weszła do obrotu prawnego i obowiązuje stronę. Organy orzekające w sprawie zobowiązane są egzekwować zapisy tej decyzji. W ocenie Sądu, okoliczności na jakie powołuje się skarżąca w skardze mogą mieć znaczenie na etapie wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Zasadnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżąca może skorzystać z instrumentów prawnych w postaci odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 317 Poś. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.