II OSK 2654/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1193/19 w sprawie ze sprzeciwu P. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy bazy magazynowo- składowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Kr 1193/19, oddalił sprzeciw P. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy bazy magazynowo-składowej. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., umarzającą postępowanie w sprawie budowy "bazy magazynowo - składowej" na działkach nr [...], [...], [...] w [...] przy ul. [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając oddalenie sprzeciwu od powyższej decyzji przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Zastrzeżenia podniesione przez organ odwoławczy dotyczyły niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w efekcie czego pozostały niewyjaśnione kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. Organ II instancji zwrócił uwagę, że na podstawie materiału zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego nie można stwierdzić jaka dokładnie powierzchnia utwardzenia została rozebrana, a jaka pozostała. Organ I instancji nie dokonał w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach: 1 czerwca 2017 r. i 20 września 2017r. - których ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe - żadnych pomiarów, jak również nie odwzorował swoich ustaleń graficznie na mapie zasadniczej bądź na kserokopii zatwierdzonego planu zagospodarowania działki. Taki stan rzeczy sprawia, że stwierdzenie przez organ I instancji, że inwestor rozebrał wykonane poza udzielonymi pozwoleniami utwardzenie powierzchni działki, nie poddaje się kontroli. Zdaniem Sądu słuszne okazało się również zastrzeżenie organu II instancji, że PINB skupił się tylko na utwardzeniu asfaltowym, pomijając zupełnie kwestię pozostałego na działce utwardzenia tłuczniem, a także że nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności, że baza magazynowo-składowa powstała w wyniku nadsypania przedmiotowych działek gruzem, tłuczniem i ziemią. W opinii z 30 kwietnia 2015r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę opisane zostały zmiany w poziomie rzędnych terenu do jakich doszło w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych. PINB nie sprawdził i nie udokumentował, czy teren został zniwelowany do stanu sprzed wykonania robót budowlanych związanych z powstaniem przedmiotowej bazy magazynowo - składowej. Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Skala stwierdzonych uchybień uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej, próba ich usunięcia wprost uderzałaby w zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy zasadnie zatem w ocenie Sądu uchylił decyzję organu I instancji, gdyż zawierała rozstrzygnięcie, które było nieprawidłowe i niedopuszczalne w świetle stanu faktycznego sprawy. Odnośnie zarzutów sformułowanych w sprzeciwie Sąd podniósł, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że PINB naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji słusznie uznał, że umorzenie postępowania było przedwczesne, albowiem nie zostały wyjaśnione zasadnicze kwestie istotne dla wydania rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że skarżący, zarzucając organowi II instancji niewłaściwą interpretację zdjęć satelitarnych wykonanych w 2009 r., zdaje się nie zauważać, że organ odwoławczy kwestionując dotychczasowe ustalenia oparł się na analizie całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym przede wszystkim na protokołach oględzin i opinii z 30 kwietnia 2015 r., istotnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych i prawnych decyzjach administracyjnych. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że fakt wykonania robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego na działce nr [...] przy ul. [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. znak: [...] został po raz pierwszy podniesiony w sprzeciwie. Skarżący nie sygnalizował istnienia powyższej decyzji w obrocie prawnym na etapie postępowania administracyjnego. Nadto Sąd wskazał, że specyfika postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej polega między innymi na ograniczeniu podmiotów biorących udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym do skarżącego i organu -stosownie do art. 64b § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), a zatem postępowanie to toczy się z wyłączeniem uczestników. Na skutek takich uregulowań Z. T., której organy orzekające w sprawie przyznały status strony, nie mogła wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przepis art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skoro inwestor i właścicielka sąsiedniej nieruchomości są stronami o sprzecznych interesach, oczywistym jest, że Sąd w postępowaniu wywołanym sprzeciwem jednej ze stron nie może dokonywać oceny merytorycznej nowych dowodów, przedłożonych dopiero na etapie postępowania sądowego. Ocena udzielonego pozwolenia na budowę muru oporowego i wykonane na jego podstawie roboty budowlane zostaną wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Skargą kasacyjną P. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 Konstytucji RP poprzez brak pełnego odniesienia się do pierwszego z zarzutów podniesionych przez skarżącego, w szczególności poprzez ogólnikowe stwierdzenie, że zarzut skarżącego jest niezasadny, bowiem organ II instancji oparł się na całym zgromadzonym materiale dowodowy, bez wskazania przez Sąd jakie wnioski wynikają z tego materiału dowodowego, a przede wszystkim dlaczego wskazany materiał dowodowy przeczy twierdzeniom skarżącego, w sytuacji gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny i wszechstronny te zarzuty rozważać; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz stwierdzenie, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji; 3) art. 64e oraz art. 151a p.p.s.a. poprzez niedokonanie analizy podstaw wszystkich zarzutów podniesionych przez organ II instancji wobec decyzji organu I instancji, stanowiących podstawę wydania decyzji kasatoryjnej. Powyższe uchybienia doprowadziły w konsekwencji do niezasadnego zastosowania art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności – z uwagi na wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie - wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów - art. 182 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przechodząc do istoty sprawy zakończonej rozstrzygnięciem zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji, należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że organ ten naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzając postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] trafnie dostrzegł, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. umarzająca postępowanie w sprawie została oparta na założeniu, że inwestor użytkujący działki nr [...], [...] i [...] w [...] przy ul. [...] jako bazę magazynowo - składową i narzędzi budowlanych, usunął wszystkie elementy stanowiące bazę magazynowo-składową materiałów budowlanych, w tym wykonane utwardzenie powierzchni działki budowlanej nawierzchnią asfaltową, a zatem nie dochodzi już do naruszania ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] w [...]. Należy także podzielić stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie z powyższych przyczyn postępowania wszczętego wnioskiem Z.T. z dnia 18 listopada 2014 r. było w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne. Słusznie bowiem podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zakres dokonanych przez organ I instancji ustaleń w zakresie wykonanych przez inwestora robót zmierzających do przywrócenia przedmiotowych działek do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" w [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]) wyłączającym lokalizację na działkach skarżącego bazy magazynowo-składowej, był niewystarczający do uznania, że poprzez ich wykonanie usunięto stan niezgodności zagospodarowania działek inwestora z ustaleniami tego planu miejscowego. Utwardzenie przez inwestora spornego terenu służyło funkcjonowaniu przedmiotowego placu składowego. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie sposób jednak ustalić, jaka dokładnie powierzchnia utwardzenia przedmiotowych działek - wykonanego podczas budowy przedmiotowej bazy magazynowo składowej - została rozebrana, a jaka pozostała. Organ I instancji przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przeprowadził wprawdzie dowód z oględzin spornych nieruchomości, jednak jak wynika ze sporządzonego na tą okoliczność protokołu z dnia 20 września 2017 r., nie dokonał przy tym dowodzie żadnych pomiarów, które obrazowałyby aktualny stan utwardzenia kontrolowanego terenu jeszcze niedawno użytkowanego jak plac składowy. Zasadnie też organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż tej sprawy dotyczy wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 17 maja 2016r., sygn. akt II SA/Kr 424/16. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z powyższych względów zasadne było uchylenie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w tym celem dokonania szczegółowych ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na uwadze, że dokonanie wskazanych powyżej ustaleń będzie determinowało sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w związku z czym ich przeprowadzenie wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy w oparciu o art. 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie są usprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 176 w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, a zatem odpowiada przywołanym powyżej wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych też przyczyn również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64e oraz art. 151a p.p.s.a. poprzez niedokonanie analizy podstaw wszystkich zarzutów podniesionych przez organ II instancji wobec decyzji organu I instancji, nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.