II OSK 1961/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej Prezes IPN) z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa IPN z [...] lipca 2017 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Prezes IPN utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie potwierdzenia, że J. S. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 693 ze zm.; dalej "ustawa o działaczach opozycji"). J. S. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa IPN została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zaznaczył, że w sprawie nie jest sporne odnalezienie w zasobach archiwalnych IPN m.in. zapisów w dzienniku rejestracyjnym WUSW w O. wskazujących na rejestrację skarżącego jako "TW J." oraz zapisów w Inwentarzu akt WUSW w O. o tym, że zdane do archiwum w dniu [...] maja 1982 r. akta nr [...]- 2 tomy, dotyczyły TW ps. "J.", nr rej. [...], a także protokołu brakowania akt nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., akta o sygn. [...], dotyczących J. S., składających się z 1 teczki personalnej i 1 teczki pracy (zniszczonych [...] listopada 1989 r.). Sąd wskazał, iż skarżący neguje swój udział w powstaniu wyszczególnionych w decyzji dokumentów, okoliczność współpracy ze służbami bezpieczeństwa, podważa wybiórczą, a tym samym nieuprawnioną, bo nie opartą na całokształcie materiałów figurujących w zasobach IPN, ocenę organu wskazującą na jego współpracę ze służbami bezpieczeństwa w charakterze tajnego informatora. Zdaniem Sądu, odnalezione w zasobach IPN dokumenty, opisane w uzasadnieniu decyzji, nie wykazały związku pomiędzy wytworzeniem dokumentów, udziałem skarżącego w ich wytworzeniu i kwalifikacją tej czynności jako wykonywanej w ramach jego działania w charakterze tajnego informatora i przydatnością dokumentów do operacyjnego zdobywania informacji przez organy bezpieczeństwa. Wynikająca z dokumentów rola tajnego współpracownika odpowiada charakterowi działań tajnego informatora, dlatego też nie ma znaczenia, że w art. 4 pkt 2 ustawy nie użyto identycznego pojęcia, jak występujące w dokumentach służb bezpieczeństwa. Wyszczególnione dokumenty wskazują, że skarżący był traktowany przez służbę bezpieczeństwa jako tajny współpracownik przez pewien okres, tj. do [...] maja 1982 r. Co istotne, w opinii Sądu, odnalezione dokumenty mają wyłącznie charakter adnotacji ewidencyjnych, a więc takich, które związane są z wewnętrznym systemem organizacji urzędu służby bezpieczeństwa i w ramach tego systemu organizacji zostały wytworzone. W oczywisty sposób zostały wytworzone przez pracowników tej instytucji. Obowiązkiem organu w przedmiotowym postępowaniu było, w ocenie Sądu, odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych, ale według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały "ślady" wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty służące do operacyjnego zdobywania informacji lub czy tego rodzaju dokumenty powstały przy jego udziale. Organ relacjonuje zatem, a nie ocenia, co w odniesieniu do zagadnienia współpracy i jednocześnie, co najmniej udziału danej osoby w ich wytworzeniu, przedstawiają dokumenty znajdujące się w zasobach IPN. Nie przedstawia więc relacji i wniosków wynikających ze wszystkich dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych. Rolą organu nie jest ocena prawdziwości dokumentów i opisanych w nich zdarzeń, ani wiarygodności osób wytwarzających dokumenty, ani też ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. W opinii Sądu, organ nieprawidłowo ocenił, że materiał dowodowy w postaci odnalezionych dokumentów stanowiących adnotacje w urządzeniach ewidencyjnych służby bezpieczeństwa stanowił wystarczającą podstawę do oceny, że adnotacje te zostały wytworzone przy udziale skarżącego. To, zdaniem Sądu, wyraz dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, bowiem brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które po zestawieniu ich treści z wytworzonymi przez pracowników urzędu służby bezpieczeństwa własnymi adnotacjami ewidencyjnymi wskazywałyby na rolę skarżącego w powstaniu dokumentów służących określonemu celowi, tj. operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W ocenie Sądu, istniejące w zasobach archiwalnych IPN dokumenty stanowiące adnotacje ewidencyjne mimo, że występowały w kilku urządzeniach ewidencyjnych, nie odzwierciedlają w sposób dostateczny udziału skarżącego w ich powstaniu. Ocena dokonana przez organ, że dokumenty te powstały przy udziale skarżącego, gdyż są rezultatem wyrażenia przez niego woli współpracy, jest oceną dowolną, nieznajdującą dostatecznego potwierdzenia w treści którejkolwiek z tych adnotacji. W ten sposób organ oceniał raczej, czy współpraca w charakterze tajnego informatora w rzeczywistości miała miejsce, co nie należy do jego kompetencji w tym postępowaniu, aniżeli treść dokumentów wskazujących na istnienie "śladu", a więc prawdopodobieństwa współpracy. Tylko takie znaczenie mogły mieć odnalezione w zasobach IPN adnotacje ewidencyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes IPN, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że: - zapisy w dzienniku rejestracyjnym WUSW w O. dotyczące J. S. nie zostały wytworzone przy udziale skarżącego, podczas gdy z zapisów tych wynika, że J. S. w dniu [...] września 1981 r. został zarejestrowany do numeru [...] przez Wydział II jako kandydat na TW, a następnie jako TW pseudonim "J." (o czym świadczy skreślenie słowa kand.). Natomiast w dniu [...] maja 1982 r. wnioskodawca został zdjęty z ewidencji, a materiały archiwalne otrzymały numer [...]; - zapisy w Inwentarzu akt WUSW w O. dotyczące J. S. nie zostały wytworzone przy udziale skarżącego, podczas gdy zapisy te świadczą o tym, że zdane do archiwum w dniu [...] maja 1982 r. akta o numerze [...] - 2 tomy, dotyczyły TW ps. "J.", numer rejestracyjny [...]. Akta zostały przekazane do archiwum ze względu na odmowę współpracy i zniszczone za protokołem nr [...]; - znajdujące się na karcie [...] oraz na kartach [...] i [...] zapisy pochodzące z Kartoteki b. Wydziału "C" KWMO/WUSW O. dotyczące J. S. nie zostały wytworzone przy udziale skarżącego, podczas gdy świadczą one o tym, że J. S. był zarejestrowany jako TW ps. "J."; - protokół nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. brakowania akt o sygn. [...] dotyczących J. S. (1 teczki personalnej i 1 teczki pracy) i protokół nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. zniszczenia mikrofilmu o sygn. [...] nie zostały wytworzone przy udziale skarżącego, podczas gdy dokumenty te dotyczą brakowania akt go dotyczących; podczas gdy z wiedzy historycznej wynika, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycji, podczas gdy wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej lub negatywnej) następuje na podstawie art. 4, w szczególności art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował materialny przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów oraz wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. wymogu przedstawienia rzetelnej argumentacji na poparcie stanowiska organu, podczas gdy Prezes IPN wydając decyzję właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i drobiazgowo uzasadnił swoje stanowisko przyjmując, że wymienione w pkt 1 zapisy ewidencyjne dotyczące J. S. zostały wytworzone przy udziale skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom Prezesa IPN, organ ten nie wyjaśnił prawidłowo wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w szczególności nie ustalił należycie, czy zostały spełnione w sprawie przesłanki z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Podkreślić przy tym należy, iż zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do niebudzącego wątpliwości przyjęcia, że "z wiedzy historycznej wynika, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy". Doświadczenie życiowe i wynikająca z niego wiedza o działaniach organów służby bezpieczeństwa nie pozwala na tak jednoznaczną ocenę kwestii rejestracji przez te organy osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników. Przeciwnie, doświadczenie życiowe wskazuje na konieczność bardzo ostrożnego podchodzenia do oceny działalności służby bezpieczeństwa i sporządzanej przez nią dokumentacji. Krytyczna ocena tej działalności nie pozwala bowiem wykluczyć ewentualnych nieprawidłowości (i to nawet bardzo poważnych) w sporządzaniu przez tę służbę dokumentów. Nie można przecież wykluczyć fikcyjnej rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników w celu np. ukrycia prawdziwych danych osób pozyskanych do współpracy, bądź uzyskiwania środków materialnych rzekomo przekazywanych fikcyjnie zarejestrowanym osobom. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że w realiach niniejszej sprawy organ nieprawidłowo ocenił, iż materiał dowodowy w postaci odnalezionych dokumentów stanowiących adnotacje w urządzeniach ewidencyjnych służby bezpieczeństwa stanowił wystarczającą podstawę do przyjęcia, że adnotacje te zostały wytworzone przy udziale skarżącego, a przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji była prawidłowa. Zaskarżony wyrok nie został więc podjęty z naruszeniem art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji oraz art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.