I SA/Wa 110/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...] Okręgowego Związku [...] w P. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto P., prawa własności nieruchomości, położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogi publiczne gminne, ul. [...] oraz ul. [...] w P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto P. prawa własności wyżej wskazanych nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2013 r., [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że nie udowodniono dostatecznie władztwa publicznoprawnego na 31 grudnia 1998 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto P., prawa własności nieruchomości, położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...] zajętej pod drogi publiczne gminne ul. [...] oraz ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] Okręgowy Związek [...] w P. Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu w terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister wyjaśnił, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) i nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) stanowiła własność Wojewódzkiego Związku [...] w P., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. [...] Okręgowy Związek [...] w P., jest następcą prawnym Wojewódzkiego Związku [...] w P. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa P. z 1986 r., nr 13, poz. 178), którą ul. [...] oraz ul. [...] w P. zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich; Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi publiczne stały się drogami gminnymi; - mapy zasadniczej podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha (z której wydzielono działkę nr [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (z której wydzielono działkę nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...] wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego R. H., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2011 r., pod nr [...]; - zdjęć lotniczych z [...] maja 1997 r. oraz z [...] maja 1999 r. pochodzących z zasobów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z naniesionymi granicami działek nr [...] i nr [...], przedstawiających przebieg ulic [...] i [...] w P. Minister wskazał, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie: - metryki ul. [...] sporządzonej [...] listopada 1988 r., w której podano, że przedmiotowa ulica była oświetlona, uzbrojona w kanalizację ogólnospławną i kanalizację deszczową, wodociąg, przewody gazowe, przewody centralnego ogrzewania i przewody telekomunikacyjne, a w 1988 r. i 1992 r. dokonano przeglądu stanu technicznego drogi, - metryki ul. [...] w P. sporządzonej [...] października 1988 r., w której podano, że przedmiotowa ulica była oświetlona, uzbrojona w kanalizację ogólnospławną i kanalizację deszczową, wodociąg, przewody gazowe i przewody telekomunikacyjne i przewody elektroenergetyczne. Organ podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem drogi publicznej, tylko w stosunku do konkretnych działek. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała i pozostaje we władaniu [...] Okręgowego Związku [...], Minister wskazał, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego, tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być, np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2011 r., sygn. akt ISA/Wa 914/11). Minister dodał, że decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z dniem 1 stycznia 1999 r. Skargę na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. złożył [...] Okręgowy Związek [...] w P. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy warunek konieczny stwierdzenia przejścia własności nieruchomości w postaci władania w niniejszym przypadku nie został spełniony; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, braku wskazania, na których dowodach oparł się organ przy rozstrzygnięciu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi, podnosząc m.in., że na przedmiotowych działkach zlokalizowana jest infrastruktura chodnikowa, której część jest powszechnie dostępna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 16 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym pełnomocnik skarżącego, pełnomocnik organu oraz uczestnik zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntów. Przesłanki te organy prawidłowo wskazały. Zważyć należy, że ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej, wobec czego pojęcie to należy odnieść do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną może być uważana droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Jak wyżej zaznaczono, aby zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie woj. [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. nr 13 poz., 178) ul. [...] i ul. [...] zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z uwagi na fakt, że pod drogę publiczną zajęta była część działek: nr [...] (tj. wydzielona z niej działka nr [...]) i nr [...] (tj. wydzielona z niej działka nr [...]), decyzja Wojewody, zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy, zastępuje decyzję o podziale. Na mapie zasadniczej sporządzonej przez geodetę uprawnionego R. H., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2011 r., pod nr [...], wskazano nieruchomości zajęte pod drogę. Zważyć należy, że mapa sytuacyjna wraz z projektem poddziału nieruchomości przyjęta do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej jest istotnym dowodem w sprawie. Mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dokumentacji geodezyjnej stanowi dokument urzędowy, w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę i może odtwarzać stan zajętości nieruchomości pod drogę w konkretnej dacie (por. wyroki NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12 i z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Ponadto, geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić mapę z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016, poz. 1629). Dlatego też w orzecznictwie wskazuje się, że brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Jak wyżej wskazano dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu (wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12, z 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12). W niniejszej sprawie taki przeciwdowód nie został przeprowadzony. Mapa sytuacyjna wraz z projektem podziału, sporządzona przez geodetę uprawnionego, jest dowodem wskazującym na przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Zważyć należy, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Zdjęcie lotnicze z [...] maja 1997 r. z naniesionymi granicami działek nr [...] i nr [...] przedstawia przebieg ulic [...] i [...] w P. Wyżej powołane dokumenty wskazują na zajęcie spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż jak wynika z wpisu własności w księdze wieczystej była własnością poprzednika prawnego skarżącego. Odnosząc się z kolei do przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej nieruchomości należy wskazać, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne bądź podmioty, którym zleciła, wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp. Zatem nie chodzi tu o posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Organy wykazały, zebranymi w sprawie dowodami, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym. Wynika to z metryki ul. [...] z [...] listopada 1988 r., w której podano, że przedmiotowa ulica była oświetlona, uzbrojona w kanalizację, wodociąg, przewody gazowe, przewody centralnego ogrzewania i przewody telekomunikacyjne. W 1988 r. i w 1992 r. dokonano przeglądu stanu technicznego drogi. Z metryki ul. [...] z [...] października 1988 r. wynika, że ulica była oświetlona, uzbrojona w kanalizację, wodociąg, przewody gazowe i przewody telekomunikacyjne i przewody elektroenergetyczne. Należy podzielić stanowisko organu, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007). Z nadesłanego przy piśmie z [...] października 2015 r. przez Zarząd Dróg Miejskich rejestru robót wynika np., że [...] czerwca 1989 r. dokonano naprawy chodnika na ul. [...], [...] grudnia 1996 r. dokonano odbioru robót wykonanych na ul. [...] obejmujących: roboty nawierzchni jezdni, regulację włazów kanalizacyjnych, wymianę włazu, ułożenie chodnika. Również dziennik odbioru robót z 1986-1991 r. świadczy o władztwie publicznoprawnym. Ze wszystkich omówionych przyczyn uznać należy, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 73 ust. 1 ustawy. Skarżący nie neguje, że na działkach znajduje się chodnik. Wobec tego, że część nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] była zajęta pod drogę publiczną przedmiotem orzekania były wydzielone z nich działki nr [...] i nr [...]. Sąd nie podzielił też zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Minister dokonał prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów. Nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Organy prowadziły postępowania z zachowaniem zasad określonych w tych przepisach. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wskazują podstawy prawne, zawierają uzasadnienia faktyczne i prawne. Z uzasadnień wynika, jakimi przesłankami kierowały się organy wydając decyzje, wyjaśniają podstawy rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takimi rozstrzygnięciami przemawiają. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.