II SA/Rz 1008/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W.P. (dalej w skrócie: "Skarżący") jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: "WINGiK" / "organ II instancji" / "organ odwoławczy") z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty (dalej w skrócie "Starosta") z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [....]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 11 września 2019 r. M. C. (dalej w skrócie: "Wnioskodawczyni") zwróciła się do Starosty z wnioskiem o przywrócenie granic działki (...) zgodnie ze sporządzonym podziałem działki nr (...) na (...) i (...) W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w księdze wieczystej ma wpisaną służebność drogową w działce nr(...), natomiast podczas modernizacji droga ta została błędnie włączona do działki nr (...), której właściciel zabrania jej korzystania z tej drogi. W toku postępowania, Starosta zwrócił się do firmy Firmy A z siedzibą w [...] o przywrócenie granic przedmiotowej nieruchomości, który został zmieniony bezpodstawnie podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W dniu (...) października 2019 r. wykonawca złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej w skrócie: PODGiK) operat techniczny stanowiący aneks do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla działek nr (...) i (...). Opisaną na wstępie decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r., Starosta orzekł o wprowadzeniu następujących zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Olchowa w następujący sposób: 1. w jednostce rejestrowej nr G. 197 wpisanej na rzecz: T.J s. E. i Z. zmienić powierzchnię działki nr (...) z dotychczasowej: 2.2830 ha w tym: RIIIb-1.8985 ha, RIVb-0.3845 ha na nową powierzchnię 2.4230 ha, w tym: RIIIb-1.8989 ha, RIVb-0.4326 ha, RIVa-0.0901 ha, W-RIVb-0.0014 ha., 1. W jednostce rejestrowej nr G. 121 wpisanej na rzecz: W.P. s. C. i K. zmienić powierzchnię działki nr(...) z dotychczasowej: 1.5963 ha w tym: B-0.1122 ha, RIlIa-0.1040 ha, RIlIb-0.6539 ha, RIVa-0.2817 ha, RIVb-0.4275 ha, W-RIVb-0.0170 ha na nową powierzchnię 1.4565 ha, w tym: B-0.1122 ha, RIIIa-0.1040 ha, RIIIb-0.6536 ha, RIVa-0.1916 ha, RIVb-0.3795 ha, W-RlVb-0.0156 ha. 2. Na mapie ewidencji gruntów i budynków obręb [....] przyjąć przebieg granic nr (...), (...)., (...)zgodnie z mapą uzupełniającą włączoną do zasobu geodezyjnego pod numerem [...] w dniu (...) października 2019 r. – w zakresie przedmiotowej granicy działki nr (...) z działką nr (...), (...). Jako podstawę prawną decyzji Starosta powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 24 ust. 2b pkt 2, art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. – dalej w skrócie: "p.g.k.") oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( t. j. Dz. U. z 2019 r., poz.393 ze zm.; dalej w skrócie: "rozporządzenie e.g."). W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że w latach 2014 – 2015 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Wykonawca modernizacji powinien wykorzystać wszystkie dokumentacje przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym również operat z podziału działki nr (...)na działki nr (...), (...) przyjęty do PODGiK w dniu (...) stycznia 2003 r. pod numerem (...) Starosta podkreślił, że wykonawca modernizacji nie dokonał prawidłowej analizy i nie wprowadził poprawek do roboczej numerycznej bazy danych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionej zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a działką nr (...) Dalej wyjaśnił, że sporządzony przez firmę A z siedzibą w [...] aneks do operatu opisowo – kartograficznego, w którym wykazano przebieg granicy pomiędzy działkami nr (...) i (...) położonymi w [...]. zgodnie z operatem z podziału działki nr (...) stanowił podstawę wydania przedmiotowej decyzji. Starosta w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał także, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji zainteresowane strony zapoznały się ze sporządzoną mapą oraz wykazem zmian i nie wniosły do nie uwag, ani zastrzeżeń. W odwołaniu od decyzji Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając tę decyzję w całości, wniósł o uchylenie decyzji Starosty z dnia (...) grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wniesionego odwołania Skarżący podniósł, że w dacie prac modernizacyjnych nie przebywał w Polsce i nie akceptował granicy podanej w projekcie podziału. Dodał, że w późniejszym czasie geodeta zabijał paliki w takich miejscach, że wskazywało to na przebieg granicy przed dokonaniem zmiany w operacie ewidencji gruntów. Skarżący wskazał, że wydzielenie brakującego fragmentu działki nr (...) powinno się odbyć kosztem działki Wnioskodawczyni, tj. nr (...) Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania WINGiK opisaną na wstępie decyzją z dnia (...) lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Starostę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych w przedmiotowej sprawie stanowi materiał zasobu tj. mapa uzupełniająca wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiąca część operatu technicznego wpisanego. Wyjaśniono dalej, że wskazana dokumentacja została sporządzona w celu sprostowania omyłki geodezyjnej, która została popełniona podczas prac modernizacyjnych, a polegająca na wykazaniu nieuprawnionej zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...) i (...) (na wysokości działki nr (...)). WINGiK wyjaśnił, że podczas prac modernizacyjnych w 2015 r. strony poprawnie wskazały przebieg granicy zgodnie z dokumentacją podziałową działki nr (...) i zaakceptowały ją bez zastrzeżeń, po czym obie strony podpisały w dniu 7 stycznia 2015 r. protokół ustalenia przebiegu granicy. Wykonawca modernizacji nie dokonał poprawnej analizy i oceny posiadanej dokumentacji bezpodstawnie zmieniając przebieg granicy pomiędzy działkami. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że uwidocznioną w operacie ewidencji gruntów i budynków przedmiotową granicę wyznaczają współrzędne punktów oznaczonych nr 4031, 425, 408, 411, 413, 415, 417, 418. Prawidłowy zaś przebieg granicy pomiędzy działkami nr (...) i (...) (na wysokości działki nr (...)) wyznaczają następujące współrzędne punktów oznaczonych nr 4031, 426, 409, 410, 412, 414, 415, 419. Organ II instancji wskazał, że przyjęty w dniu 3 października 2019 r. operat techniczny stanowi wystarczającą podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego w celu sprostowania błędnych danych. W odniesieniu do zarzutów odwołania, WINGiK stwierdził, że Skarżący uczestniczył w pracach modernizacyjnych i akceptował granicę taką jak w projekcie podziału, co zostało potwierdzone przez niego własnoręcznym podpisem w dniu 7 stycznia 2015 r. W ustawowym terminie Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy: - art. 155 k.p.a. oraz art. 24 p.g.k. poprzez zmianę zaskarżoną decyzją operatu technicznego w sposób naruszający prawa Skarżącego (pozbawiający go własności części nieruchomości), - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz udzielenia Wnioskodawczyni odmowy zmiany operatu ewidencyjnego dla obrębu [...] powiat [...]. Skarżący argumentował, że nigdy nie wyrażał zgody na zmianę operatu ewidencyjnego w sposób dokonany przez organ I instancji. Podniósł, że zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. zmiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo może zostać dokonana wyłącznie za zgodą strony. Wskazał ponadto, że stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.k. zmiana operatu ewidencyjnego nie może dotyczyć własności. Skarżący skonstatował, że organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną wydaną przez Starostę oraz odmówić uwzględnienia dokonanej zmiany w operacie ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę WINGiK podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W replice do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, że zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. jest całkowicie chybiony, bowiem sprawa nie była rozpatrywana w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, lecz była rozpatrywana w trybie odwoławczym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a p.g.k. i rzekomego pozbawienia prawa własności wyjaśnił, że stosownie do art. 20, art. 22 i 24 p.g.k. ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawnego zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno – techniczne. Dokonywane zaś wpisy w ewidencji mają charakter deklaratoryjny, tj. nie kształtują nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo zgromadziły i rozważyły materiał dowodowy, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia również jest poprawna, a wywiedzione z niej następstwa prawne nie budzą wątpliwości. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy p.g.k. Stosownie do ustawowej definicji ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) stanowi ona system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami – art. 2 pkt 8 p.g.k. Ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali. W odniesieniu do gruntów – tej materii dotyczy bowiem niniejsze postępowanie – w ewidencji gromadzi się dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty – art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. Obowiązkiem starosty prowadzącego ewidencję jest utrzymywać ją w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi – § 44 pkt 2 rozporządzenia e.g. Jak z powyższego wynika, ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając, czy ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Aby doprowadzić do pożądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków, posiadająca interes prawny strona musi przedłożyć stosowne dokumenty (prawomocne wyroki sądowe, ostateczne decyzje administracyjne itd.) sporządzone po wprowadzeniu do ewidencji danych, z którymi strona się nie zgadza, a jeśli rozstrzygnięć takich nie posiada, w pierwszej kolejności powinna podjąć działania w celu wszczęcia postępowań zmierzających do ich uzyskania. Organ ewidencyjny, dokonując z urzędu lub na wniosek zmian w ewidencji, dostosowuje jej treść do aktualnego stanu prawnego, innymi słowy – ujmując tę aktywność w język normatywny - dokonuje jej aktualizacji. Ponieważ działalność ta ma charakter czysto rejestrowy, możliwe jest to wyłącznie na podstawie ściśle określonych dokumentów, potwierdzających że stan prawny odzwierciedlony w ewidencji stracił aktualność – art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k. Jak wynika z § 45 ust 1 rozporządzenia e.g. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. W wyniku aktualizacji, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej, między innymi, na potrzeby postępowania podziałowego - § 36 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia e.g. W realiach niniejszej sprawy nie ma sporu co do tego, że w latach 2014-2015 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków wsi [...]. W jej wyniku, zgodnie z mapą ewidencyjną działka skarżącego – (...)- graniczy bezpośrednio z działką (...); punkty graniczne: 425-408-411-413-415-417-418. Stosownie do postanowień powołanego wyżej § 36 pkt 2 rozporządzenia e.g. podczas modernizacji należało uwzględnić dokumentację podziałową działki (...) – Operat Techniczny z 2002 roku, włączony do zasobu w dniu 8 stycznia 2003 roku, pod nr [....]. Z treści tego operatu wynika, że działka (...)podzieliła się na działki (...) i (...). Działką sąsiadującą od strony zachodniej z działką skarżącego – nr (...)– nie jest działka (...), lecz działka (...). Na wysokości działki (...) granicę obu działek wyznaczają punkty: 426-409-410-412-414-416-419. Innymi słowy, działkę skarżącego nr (...) od działki nr(...) oddziela pas działki (...) o szerokości 5 m, na którym ustanowiono służebność gruntową, na rzecz właściciela działki (...) – zob. również postanowienie opiniujące podział z dnia 22 listopada 2002 roku, k. 40 verte, akt adm. organu II inst. Przebieg tej granicy został zaakceptowany przez wszystkie strony, w tym przez skarżącego – podpis pod protokołem, k. 7 akt. adm. org. I instancji. W toku postępowania modernizacyjnego, w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, skarżący kolejny raz zaakceptował zachodnią granicę działki (...) z działką sąsiednią nr (...) – podpis skarżącego pod protokołem ustalenia przebiegu granic z dnia 7 stycznia 2015 roku, k. 12 akt. adm. org. I instancji. Ostatecznie jednak, w wyniku prac modernizacyjnych popełnioną błąd polegający na nieuprawnionej zmianie przebiegu granicy pomiędzy działkami (...) i (...) na odcinku pomiędzy punktami 419-4031. Wskutek wadliwego wyznaczenia granic od punktu 4031 do punktu 425 i dalej przez punkty 408-411-413-415-417-418, część działki (...) została przypisana działce skarżącego. Granica przyjęta w wyniku modernizacji pomiędzy działkami (...) a działką (...)w istocie była granicą pomiędzy działkami (...) i (...). W celu konwalidacji popełnionego błędu, na zlecenie starosty, autor operatu modernizacyjnego sporządził aneks do operatu opisowo-kartograficznego, który został przyjęto do zasobu w dniu (...) października 2019 roku, pod nr (...) Potwierdza on w sposób jednoznaczny dokonaną pomyłkę oraz konieczność jej poprawy. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji aktualizacyjnej przez organy w trybie art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b pkt 2 u.p.g.k. było uprawnione i konieczne. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że ewidencja gruntów nie rozstrzyga o prawie do gruntów, stanowi jedynie zbiór informacji o tych prawach, które gromadzone są w oparciu o dokumenty, którym przepisy prawa przyznają walor źródeł danych ewidencyjnych. W realiach niniejszej sprawy granice prawne działki (...) nie zostały zmienione. Pozostają one w takim kształcę, w jakim były w momencie podziału działki (...) na działki (...) i (...)oraz w chwili ustalenia przebiegu granic w postępowaniu modernizacyjnym. Były one zresztą potwierdzane przez skarżącego. W wyniku błędu granice prawne zostały wadliwie odwzorowane w ewidencji, co musiało ulec skorygowaniu. Organ nie rozstrzygał o zmianie przebiegu granic prawnych, skorygował jedynie ich odzwierciedlenie w ewidencji. Zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. jest całkowicie chybiony, albowiem przywołany przepis nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.