II SA/Gl 1274/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Z. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej "PINB") po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie niedostatecznego stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoły) zlokalizowanego na działce numer 1 km. [...] położonej przy ul. [...] nakazał Z. P., w terminie do [...] r. częściowe rozebranie słupów żelbetowych, ściany granicznej, budynku gospodarczego (stodoły) wraz z robotami zabezpieczającymi i wykonaniem zadaszenia w zakresie szczegółowo opisanym w sentencji treści decyzji. Decyzja ta stała ostateczna wobec jej nie zaskarżenia. Wobec powyższej decyzji toczyło się później postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie jej zmiany, które zakończyło się odmowną decyzją PINB z dnia [...] r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB") z dnia [...] r. nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB na wniosek Z. P. PINB wznowił postępowanie administracyjne w sprawie niedostatecznego stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoły) zlokalizowanego na działce numer 1 km. [...] położonej przy ul. [...] (aktualnie [...]) w D., zakończone decyzją PINB w D. numer [...] z dnia [...] r. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazano także, że w zakresie żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wydano odrębne postanowienie nr [...] z dnia [...] roku, znak [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB odmówił uchylenia wskazanej powyżej decyzji własnej z [...] r. nr [...] z uwagi na brak przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że lokalizacja budynku - tj. jego posadowienie w granicy bądź w odległości 0,5 m od niej - nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy, gdyż możliwość zastosowania art. 66 Prawa budowlanego nie jest uzależnione od określonego lokalizacji obiektu. Dodano ponadto, że określenie "ściana graniczna" miało na celu jej jednoznaczne określenie, a przy tym zgodne było z zapisami zamieszczonymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] roku, a także w aneksie do projektu rozbiórki w zakresie uzupełnienia opinii technicznej z dnia [...] roku. Z. P. nie zgodził z powyższą decyzją PINB i wniósł od niej odwołanie. Skarżący wskazał ponadto, że organ nie wydał do chwili obecnej decyzji w sprawie postępowania wznowionego postanowieniem numer [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej pr. bud.), po rozpoznaniu powyższego odwołania uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie ŚWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a także przedstawił i obszernie omówił instytucję wznowienia postępowania, jako jeden z trzech trybów nadzwyczajnych, pozwalających na wyeliminowanie z obrotu ostatecznych decyzji administracyjnych. Według organu odwoławczego PINB prawidłowo wszczął postępowanie wznowieniowe, gdyż wniosek wniesiono z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. i oparto go o ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji, nieznanych w tej dacie organowi (art 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jednocześnie organ odwoławczy za prawidłową uznał odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, gdyż wskazana we wniosku nowa okoliczność faktyczna nie jest istotna w sprawie. Według ŚWINB podany we wniosku o wznowienie postępowania fakt nieposiadania przez mur od strony działek nr 2 i 3 charakteru muru granicznego: 1) jest nową okolicznością faktyczną; 2) istniał w dacie wydawania decyzji ostatecznej, 3) okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu decyzją w sprawie o czym świadczy powtarzane w decyzji określenie "mur graniczy" "ściana graniczna"; 4) okoliczność ta nie jest jednak istotna dla sprawy i nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Według ŚWINB podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność spełnia trzy z prawem wymaganych czterech przesłanek, wobec czego na tej podstawie nie jest możliwe uchylenie decyzji ostatecznej. Na poparcie tego stanowiska ŚWINB przedstawił wywód odwołujący się do art. 66 Prawa budowlanego, akcentując jego związany charakter. Zastosowanie tego przepisu nie jest w żaden sposób zależne od określonego położenia obiektu, a co więcej - zmiana tego położenia poprzez odpadnięcie określenia "graniczny" pozostaje bez wpływu na treść decyzji. Istotą zastosowania art. 66 Prawa budowlanego jest bowiem wyłącznie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego określonej przesłanki odnoszącej się do konkretnego obiektu budowlanego, co rodzi konieczność wydania decyzji o stosownej treść. W konsekwencji, zdaniem ŚWINB, gdyby w dacie pierwotnego rozstrzygnięcia, organ powziął wiedzę o tym, że przedmiotowa ściana nie jest murem granicznym, to i tak nie zmieniłby swojego rozstrzygnięcia w zakresie merytorycznym. Z tych względów ŚWINB za prawidłową uznał odmowę uchylenia decyzji ostatecznej. Jednocześnie, z uwagi na uchybienia formalne w postępowaniu, ŚWINB uznał, że decyzja organu I instancji ostać się nie może i wymaga uchylenia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając to stanowisko ŚWINB podniósł, że w ramach wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji numer [...], PINB wydał dwa odrębne postanowienia 1) nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w oparciu o który wydano skarżoną decyzję; 2) oraz, jak wynika z informacji wskazanych w powyższym postanowieniu oraz w decyzji numer [...] - postanowienie numer [...] z dnia [...] roku, a do jego wydania doszło na podstawie art. 145 § 1pkt 1 k.p.a. Zdaniem ŚWINB działanie to jest nieprawidłowe, gdyż w obu tych postępowaniach istnieje tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak również organu prowadzącego postępowanie. W sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją numer [...] toczą się dwa postępowania. Organ winien mieć na uwadze, ze jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem, wydanie w tej samej sprawie kolejnego orzeczenia naruszałoby ustanowiony dotychczasowym orzeczeniem stan powagi rzeczy osądzonej. W ocenie ŚWINB nie trudno też sobie wyobrazić sytuację, w której dwa postanowienia będą rozstrzygały identyczną sprawę w sposób odmienny, choćby ze względu na możliwe późniejsze uchylenie jednego z nich. Zatem istotne jest, aby w sytuacji rozstrzygania tożsamych spraw zapadło tylko jedno wiążące orzeczenie. Organ I instancji wydał decyzję numer [...], odmawiającą uchylenia decyzji numer [...] z dnia [...] r. lecz organowi odwoławczemu nie są znane losy postępowania prowadzonego w wyniku wydania postanowienia numer [...], a stwierdzenie zawarte w odwołaniu wskazuje, ze decyzja w tej sprawie nie zapadła. Wydanie zaś tej decyzji doprowadzi do stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), poprzez ponowne wydanie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, co ostatecznie doprowadzi do nieważności takiej decyzji. Dlatego według ŚWINB organ I instancji powinien połączyć oba toczące się postępowania w ramach jednego wniosku o wznowienie postępowania, a następnie wydać jedną decyzję po rozpatrzeniu obu wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek. Od powyższej decyzji ŚWINB sprzeciw wniósł Z. P. (dalej zwany: "wnoszącym sprzeciw"). W sprzeciwie nakreślony został dotychczasowy przebieg postępowania, a na tym tle sformułowane zostało stanowisko, że procedowanie organów inspekcji nadzoru budowlanego budzi poważne wątpliwości. Wnoszący sprzeciw podniósł, że zostały wykonane wszystkie zalecenia zawarte w decyzjach – oprócz rozebrania do wysokości 2,20 m. elementu stodoły tj. murowanej ściany. Pozostawiony zaś mur nie jest elementem ogrodzenia, nie znajduje się w granicy lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, o czym wnoszący sprzeciw systematycznie informował PINB. Zostało to jednak uznane za pozbawione znaczenia, przy czym PINB prowadzi postępowanie w całkowitym przeciwieństwie do zasad określonych w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji ŚWINB, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji ŚWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie wznowieniowe. Stwierdził również, że organ I instancji prawidłowo odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...] wydanej w sprawie niedostatecznego stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoły). Jednak pomimo pozytywnej oceny merytorycznej rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji ŚWINB uznał, że decyzja ta ostać się nie może i wymaga uchylenia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako powód uchylenia ŚWINB wskazał na uchybienia formalne w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji. O istnieniu takich uchybień ma świadczyć wydanie przez organ I instancji dwóch odrębnych postanowień o wznowieniu postępowania w sprawie tj: - postanowienia z dnia [...] r. nr [...] – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - postanowienia z dnia [...] r. nr [...] – na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. Zdaniem ŚWINB w obu postępowaniach zainicjowanych wskazanymi powyżej postanowieniami zachodzi tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak również pod względem organu prowadzącego postępowanie. Jednocześnie nie są znane organowi odwoławczemu losy postępowania prowadzonego w wyniku wydania postanowienia nr [...], jednak stwierdzenia zapadłe w odwołaniu wskazują, ze decyzja w tej sprawie jeszcze nie zapadła. ŚWINB stwierdził przy tym, że wydanie tej decyzji w przyszłości doprowadzi do powagi rzeczy osądzonej poprzez ponowne wydanie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, co ostatecznie miałoby prowadzić do nieważności takiej decyzji. W ocenie Sądu ŚWINB słusznie dostrzegł ryzyko wydania dwóch rozstrzygnięć w tej samej sprawie. Jednak przedwcześnie skorzystał z możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji zamiast przeprowadzenia, w ramach możliwości jakie daje art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia: po pierwsze, treści postanowienia nr [...], a po drugie losów postępowania zainicjowanego tym postanowieniem. Zakres czynności niezbędnych do wyjaśnienia wskazanych tutaj kwestii bez wątpienia mieści w granicach postępowania odwoławczego i nie wykracza poza art. 136 k.p.a. Dlatego zamiast uchylenia decyzji organu I instancji organ odwoławczy powinien był zwrócić się do tego organu o nadesłanie postanowienia nr [...] (postanowienie nr [...] znajdowało się już w aktach organu odwoławczego) oraz informacji o dalszym toku ewentualnego postępowania zainicjowanego postanowieniem nr [...]. Należy przy tym zaakcentować, że pomimo wydania decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy nawet nie podjął próby uzasadnienia istnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. oraz nie wskazał żadnego powodu wyjaśniającego dlaczego nie zastosował art. 136 k.p.a. Co więcej, już po wniesieniu sprzeciwu zwrócił się do organu I instancji o przesłanie akt sprawy. W nadesłanych przez organ I instancji akt sprawy znajduje się również postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. Wynika z niego, że organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, opartego o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] r. nr [...] wydaną w sprawie niedostatecznego stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoły). Przy założeniu, że postanowienie to stało się ostateczne, jedynym postępowaniem, toczącym się na skutek wznowienia postępowania byłoby wznowione postępowanie, dotyczące istnienia przesłanek z art. 145 §1 pkt. 5 k.p.a. Nieuzasadnioną okazałaby się wówczas obawa ŚWINB, że merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania wniesionego od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] mogłoby w przyszłości prowadzić do wydania dwóch rozstrzygnięć administracyjnych w tej samej sprawie, z których jedno naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej, powodując nieważność postępowania. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja ŚWINB narusza art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie ze względu na szczególny charakter sprzeciwu, oraz ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny przedmiotem oceny nie mogły być okoliczności podniesione w uzasadnieniu sprzeciwu/ Dotyczą one nie tyle kwestii, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a kwestii, czy organ zasadnie uznały, że wskazana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność nie daje podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. Wniesiony sprzeciw uruchomił kontrolę sądową zakwestionowanej w nim decyzji ŚWINB z dnia [...] r. Jednak ze względu na obowiązującą w tym zakresie regulację prawną kontrola ta, wbrew oczekiwaniom wynikającym z uzasadnienia sprzeciwu, mogła objąć jedynie przestawione w powyższych rozważaniach zagadnienia dotyczące art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł.) Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ustali, czy postanowienie PINB z dnia [...] r. nr [...] stało się ostateczne. W przypadku potwierdzenia ostateczności tego postanowienia, ŚWINB wyda rozstrzygnięcie merytoryczne, dotyczące wniesionego w sprawie odwołania.