II SAB/Sz 59/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza C. do rozpoznania wniosku skarżącego, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE P. S. pismem z dnia 15 lipca 2020 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu gminnego do ponownego rozpatrzenia wniosku w sposób zgodny z prawem; - zbadanie całości przedmiotowego postępowania administracyjnego; - zasądzenie od organu gminnego, na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania; - zasądzenie od organu gminnego, na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że dnia 15 czerwca 2020 r. wystąpił (poprzez e-mail) do Burmistrza o udzielenie informacji publicznej dotyczącej rebrandingu gminy w części dotyczącej sposobu komunikacji, a mianowicie o wskazanie, jakie środki majątkowe przeznaczyła Gmina C. na zmianę i rebranding gminnej strony internetowej [...], oraz działania w ramach prac nad Systemem Identyfikacji Wizualnej Miasta i Gminy C., a w szczególności o koszty projektu, zakupu i stworzenia logo, koszty firmy informatycznej, która stworzyła nową odsłonę strony, komu przysługują prawa autorskie osobiste i prawa autorskie majątkowe do nowego logo Gminy C., czy pracownicy gminy byli dodatkowo wynagradzani za pracę nad rebrandingiem (działania w ramach prac nad Systemem Identyfikacji Wizualnej Miasta i Gminy C.). Jeżeli tak, to w jakich kwotach. Wnioskodawca zaznaczył również, że do wszystkich wydatków należy załączyć dokumenty źródłowe potwierdzające wydatkowanie środków. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 22 czerwca 2020 r., przesłanym stronie pocztą elektroniczną dnia 25 czerwca 2020 r., organ poinformował, że Gmina C. na stworzenie nowej strony internetowej przeznaczyła kwotę [...]zł brutto, zaś na stworzenie dokumentu Systemu Identyfikacji Wizualnej Gminy C. - kwotę [...]zł brutto. Do odpowiedzi dołączył fakturę oraz rachunek. Odnośnie praw autorskich i majątkowych do logo wraz z Identyfikacją Wizualną Miasta wskazał, że należą one do Gminy C.. Organ podał także, że pracownicy gminy nie byli dodatkowo wynagradzani za pracę nad Systemem Identyfikacji Gminy C.. Taka odpowiedź, w ocenie wnioskodawcy, nie mogła zostać uznana za poprawną. Skarżący powołując się na literaturę przedmiotu wskazał, że prawa autorskie osobiste nie mogą być przyznane osobie prawnej, ponieważ jest to wyłączna domena osób fizycznych (Bojańczyk Katarzyna. Art. 16. W: Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Zdaniem skarżącego, sprawy z zakresu prawa autorskiego bez wątpienia stanowią informację publiczną. Z uwagi zaś na to, że prawa autorskie osobiste są elementem nierozłącznym pomiędzy autorem, a jego dziełem, należało uznać, iż jest to pewne prawo ciążące na elemencie majątku gminnego, co potwierdza tylko stanowisko, zgodnie z którym prawa autorskie, nawet osobiste, są elementem informacji publicznej. Odnosząc się do kwestii zasądzenia sumy pieniężnej, wnioskodawca zaznaczył, iż jest to jego kolejne już konieczne zaskarżenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji, bądź odmowy udzielenia informacji publicznej. Taki stan wskazuje, w ocenie skarżącego, na niedbałość w zakresie wykonywania zadań publicznych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił, że zainicjowanie postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie wynika z braku precyzyjnej odpowiedzi organu w zakresie udzielenia informacji w kwestii podmiotu, któremu przysługują autorskie prawa osobiste do nowego logo Gminy C.. W ocenie organu, w piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. udzielił on odpowiedzi na powyższe pytanie, informując skarżącego, że "prawa autorskie oraz prawa majątkowe do logo wraz z Identyfikacją Wizualną Miasta należą do Gminy C.". Organ podzielił jednak stanowisko skarżącego w tym zakresie, że autorskie prawa osobiste nie mogą być przyznane osobie prawnej, a ponadto są nierozerwalnie związane z twórcą, więc nie są zbywalne. Dlatego też uznał, iż informacja udzielona przez organ odnosiła się jedynie do autorskich praw majątkowych. Ponadto Burmistrz wskazał, że nieudostępnienie w terminie informacji publicznej co do autorskich praw majątkowych do nowego logo Gminy C. wynikało z przeoczenia i nie było zamierzonym zaniechaniem organu. Organ wskazał, że rozpatruje rocznie setki wniosków o dostęp do informacji publicznej. Czyni to w terminach ustawowych, a w sytuacji braku możliwości udzielenia informacji każdorazowo informuje o przedłużeniu terminu. Brak udzielenia informacji publicznej w tej sprawie był przeoczeniem, błędem ludzkim w ramach systemu udostępnienia informacji publicznej. Jednakże, w ocenie Burmistrza, skarżący mógł z łatwością uzyskać informację o twórcy logo Gminy C. i całej koncepcji Systemu Identyfikacji Wizualnej Miasta i Gminy C., gdyż te informacje zostały przez organ udostępnione na stronie internetowej [...] W treści artykułu umieszczonego na tej stronie pn. "C. twarzą C." wprost zostało wskazane, iż twórcą nowego logo jest A. T.. Informacja ta wynika, zdaniem organu, również z przesłanego wraz z odpowiedzią na wniosek skarżącego rachunku do umowy zlecenia, w którym to określono dane osobowe zleceniobiorcy - autora wymienionej wyżej koncepcji. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że udostępnił skarżącemu informację publiczną w żądanym zakresie oraz w formie zgodnej ze złożonym wnioskiem. Od tego momentu zdaniem Burmistrza nie pozostawał on w bezczynności, wobec tego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie winno zostać umorzone w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. Argumentację poparł orzecznictwem sądów administracyjnych, (por. wyrok z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16; wyrok z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2337/16). A także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/OI 88/19 zawierający pogląd, iż "do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3934/18 stwierdził, że "w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w sytuacji udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc czy po pierwsze, odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu." Odnosząc powyższe do sprawy organ podkreślił, że zareagował on na wniosek skarżącego w tym sensie, że dokonał jego merytorycznej analizy, udzielił wnioskowanej odpowiedzi, zatem rozpoznał sprawę. Wobec tego nie sposób uznać, aby Burmistrz dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Nieudzielenie informacji przez organ w zakresie tylko jednego z żądań wniosku nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, lecz było wynikiem zwykłej omyłki, zatem nie doszło do rażącego naruszeniem prawa. W odniesieniu natomiast do wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono brak przesłanek uzasadniających jej wymierzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) w ogóle nie zareagował na wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2321/14, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie bezsporne jest, że skarżący dnia 15 czerwca 2020 r. zwrócił się drogą elektroniczną na adres elektroniczny Urzędu Miasta C. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wskazania, jakie środki majątkowe przeznaczyła Gmina C. na zmianę i rebranding gminnej strony internetowej [...] oraz działania w ramach prac nad Systemem Identyfikacji Wizualnej Miasta i Gminy C., a w szczególności o koszty projektu, zakupu i stworzenia logo, koszty firmy informatycznej, która stworzyła nową odsłonę strony, komu przysługują prawa autorskie osobiste i prawa autorskie majątkowe do nowego logo Gminy C., czy pracownicy gminy byli dodatkowo wynagradzani za pracę nad rebrandingiem (działania w ramach prac nad Systemem Identyfikacji Wizualnej Miasta i Gminy C.), a jeżeli tak, to w jakich kwotach i o przekazanie dokumentów źródłowych potwierdzających wydatkowanie środków. Nie budzi także żadnych wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy jako organ władzy publicznej należy do podmiotów, na których ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast spór sprowadza się do oceny, czy organ faktycznie nie zrealizował w całości żądania skarżącego i nie rozpoznał jego wniosku w formie przewidzianej ustawą. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż przesłał niepełną informację w zakresie zgłoszonego żądania dotyczącego praw autorskich osobistych do nowego logo gminy, gdyż gmina jako osoba prawna nie może być podmiotem, któremu przysługują prawa autorskie osobiste. Zdaniem sądu, analiza akt sprawy dowodzi, że argumentacja skarżącego w części zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ błędnie wskazał w udzielonej stronie odpowiedzi, że prawa autorskie osobiste przysługują gminie. Burmistrz do tego pisma dołączył również m.in. rachunek umowy zlecenia, z - jak się później okazało, imieniem i nazwiskiem autorki logo, z treści którego nie wynikało co było przedmiotem zlecenia. Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się ze skarżącym, że organ w chwili wniesienia skargi, tj. 15 lipca 2020 r. pozostawał w bezczynności, albowiem udzielił informacji co do praw autorskich do logo gminy nieodpowiadającej faktom. Istotne jest jednak to, że w odpowiedzi na skargę organ udostępnił w jej treści żądaną informację, którą skarżący otrzymał w dniu 11 sierpnia 2020 r. w korespondencji kierowanej do niego przez sąd. Mając na uwadze fakt, że orzeczenie w rozpoznawanej sprawie zapadło w dniu 24 września 2020 r. należy stwierdzić, że na dzień orzekania ustał stan bezczynności organu. W przypadku wystąpienia takiej sytuacji jak wyżej opisana, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się więc bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana. Jak już wyżej wskazano, przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny, a zatem fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym (por. wyrok WSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 126/17, dostępny w Internecie). Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, w tym rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, czy wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny oraz dotyczący przyznania sumy pieniężnej jest uzasadniony. W odniesieniu zatem do dalszych wniosków zgłoszonych w skardze zaznaczyć trzeba, że sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Zdaniem Sądu, naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ nie sposób kwalifikować jako rażące, albowiem stwierdzona bezczynność nie miała charakteru celowego, skoro nie wynikała ze złej woli. Na korzyść organu przemawia bowiem dołączenie rachunku wystawionego dla autorki logo, co wskazuje, że nie było wolą organu nieujawnianie żądanej informacji. Odstępując z kolei od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, CBOSA). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. Sąd nie znalazł również powodów do przyznania skarżącemu żądanej przez niego sumy pieniężnej. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. W tej sprawie organ nie dopuścił się co do zasady bezczynności, natomiast podania niewłaściwej informacji co do osoby autora logo gminy i wynikających z tego faktu praw nie było działaniem celowym lecz wynikającym prawdopodobnie z braku wiedzy w tym zakresie. Nadto, uchybienie to zostało naprawione, na co już wyżej sąd zwrócił uwagę, przed wydaniem orzeczenia w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku (pkt I wyroku). Jednocześnie sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność wskazanego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), natomiast w pozostałym zakresie stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt III wyroku). W przedmiocie kosztów (pkt IV wyroku) orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy uwzględniając okoliczności, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi w kwocie [...]zł.