II SA/Łd 503/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr XXI/122/20 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Krośniewice w 2020 roku stwierdza nieważność punktu 3 w Rozdziale 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Krośniewice w 2020 roku, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. a.tp. UZASADNIENIE II SA/Łd 503/20 UZASADNIENIE Pismem z 4 czerwca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z 29 kwietnia 2020 r. (nr XXI/122/20) w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Krośniewice na 2020 rok". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2020, poz. 638 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w art. 3 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym częstotliwości ich dokarmia oraz ograniczenie opieki wyłącznie do sytuacji zagrożenia życia i zdrowia kotów, co uznać należy za nieuprawnione zawężenie obowiązku. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności art. 3 uchwały. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca danego roku, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednym z punktów tego programu ma być kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (art. 11a pkt 2). Program musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt – jak dalej podnosił Prokurator - nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Dyspozycję art. 11a ustawy o ochronie zwierząt należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Zdaniem strony skarżącej także konstrukcja art. 11a ust. 2 powoływanej ustawy wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok. Prokurator wskazał też, że Rada Gminy w Krośniewicach uzależniła pomoc wolno żyjącym kotom tylko od sytuacji zagrożenia życia i zdrowia zwierząt, natomiast art. 11a ustawy o ochronie zwierząt takich ograniczeń nie przewiduje. Jednocześnie zaznaczył, że popiera skargę także w przypadku zamiany przez Radę Miejską w Krośniewicach skarżonego przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krośniewicach wniosła o oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika. W ocenie organu kwestionowana uchwała spełnia wymogi wynikające z delegacji ustawowej zawartej w art. 11 oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Postanowienia uchwały należy bowiem uznać za prawidłowe w świetle celowościowej wykładni ustawy i uchwały, na którą powołuje się Prokurator w skardze. Działania opisane w uchwale zostały skonkretyzowane nie tylko w treści Rozdziału 2 uchwały, ale również we wprowadzeniu do uchwały oraz w treści Rozdziału 2 pkt 3 uchwały. Jak wynika z treści uchwały, dotyczy ona wszystkich bezdomnych zwierząt gminy, w szczególności psów i kotów. Treść Rozdziału 2 pkt 3 uchwały została sformułowana w oparciu o doświadczenie własne Gminy Krośniewice z lat poprzednich. W poprzednich latach nie zarejestrowano żadnych zgłoszeń mających na celu podjęcie interwencji dotyczących kotów wolno żyjących. Dlatego też Rada Miejsca w Krośniewicach, uwzględniając dane dotyczące ilości interwencji odnoszących się do kotów wolno żyjących, uznała za zasadne, aby postanowienia uchwały w omawianym zakresie były sformułowane w sposób konkretyzujący jedynie zadania osoby odpowiedzialnej w gminie za sprawy ochrony środowiska i rolnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić przy tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Krośniewicach z 29 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Krośniewice w 2020 roku". Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały. Prokurator Rejonowy w Łęczycy w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 3 w rozdziale 2 wskazanej uchwały. Prokurator omyłkowo wskazał w treści skargi na "art. 3 uchwały". Systematyka tego aktu prawnego zawiera się natomiast w rozdziałach i punktach. Stąd, mając na uwadze treść zarzutów skargi, uznać należało, że przedmiotem zaskarżenia jest nie art. 3 załącznika do uchwały, a pkt 3 zamieszczony w rozdziale 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przystępując do kontroli uchwały wraz z jej załącznikiem z punktu widzenia wskazanych powyżej istotnych naruszeń prawa w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie NSA wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Podkreślić należy, że rada gminy podejmując uchwałę wraz z załącznikiem, tj. wskazywanym programem obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji przede wszystkim ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu. Wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zauważyć należy, że stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16). Tymczasem Rada Miejska w Krośniewicach w treści zakwestionowanego pkt 3 w rozdziale 2 załącznika do uchwały ograniczyła zakres zadań z tym związanych jedynie do sytuacji "zagrożenia życia i zdrowia zwierząt". Wynika to wprost z faktu, iż przepis określający zadania związane z opieką nad wolno żyjącymi kotami, który wylicza w pięciu podpunktach konkretne czynności wykonywane w ramach tej opieki poprzedzony jest swego rodzaju wprowadzeniem. Zapisano w nim, że "Opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizuje: IŚZ (dopisek – Wydział Inwestycji, Ochrony Środowiska i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miejskiego w Krośniewicach), poprzez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale organizacji pozarządowych oraz zarządców osiedli i osób prywatnych tylko w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia zwierząt". I dalej, że "Opieka nad wolno żyjącymi kotami, realizowana będzie przez IŚZ w sytuacjach uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń dokonanych przez mieszkańców Gminy Krośniewice (...)". W ocenie składu orzekającego wskazana regulacja cechuje się po pierwsze dużym stopniem ogólnikowości, ale przede wszystkim zauważyć należy, iż w praktyce ograniczyła ona faktyczne wykonywanie zadań z zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie jedynie do sytuacji zagrożenia życia i zdrowia tych zwierząt. Natomiast z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, w szczególności z jej art. 11a ust. 1 i 2 nie wynika w żadnym razie jakiekolwiek ograniczenie co do wskazania sytuacji, w których miałyby być podejmowane działania w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Nie sposób z treści wskazanej ustawy wyprowadzić ograniczeń, jakie wprowadziła Rada Miejska w Krośniewicach. W szczególności za niedopuszczalne uznać należy ograniczenie wskazanych w załączniku do uchwały działań jedynie do sytuacji zagrożenia zdrowia i życia zwierząt. Niewątpliwie stanowiłyby to sprzeniewierzenie się celowi ustawy, jakim jest opieka nad zwierzętami. Ustawodawca nie wprowadził kryterium zagrożenia życia i zdrowia zwierząt, albowiem takowe, po pierwsze dalece wykraczałoby poza cel ustawy, jakim była szeroko pojęta ochrona zwierząt, a po drugie takie zawężenie byłoby wielce nieprecyzyjne. Jak bowiem w praktyce ustalić, czy zachodzi sytuacja zagrożenia dla życia, czy zdrowia zwierzęcia. Nie może być w tym zakresie także uzasadnieniem dla takiego działania Rady Miejskiej w Krośniewicach, podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, że uchwała została sformułowana w oparciu o doświadczenie własne Gminy Krośniewice z lat poprzednich, że w poprzednich latach nie zarejestrowano żadnych zgłoszeń mających na celu podjęcie interwencji dotyczących kotów wolno żyjących. Takowe uzasadnienie, po pierwsze jest nie do przyjęcia, albowiem – jak wskazano już uprzednio – stoi ono w sprzeczności z postanowieniami ustawy co do rozumienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, a ponadto nie można zakładać ad hoc, że skoro w latach poprzednich nie zarejestrowano żadnych zgłoszeń mających na celu podjęcie interwencji dotyczących kotów wolno żyjących, to taka sama sytuacja będzie miała miejsce i w kolejny latach. Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze, że treść zakwestionowanego pkt 3 w rozdziale 2 załącznika do uchwały stoi wprost w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Zgodzić należy się także z zarzutami skargi co do ogólnikowości regulacji poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym częstotliwości ich dokarmiania. W ocenie Sądu, powołana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości, albowiem w praktyce nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy, nie wskazano organizacji pozarządowych i osób prywatnych, mających się zajmować dokarmianiem zwierząt i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy. Dodatkowo Sąd zauważa, że z programu nie wynika, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, kto się będzie zajmował faktyczną opieką. Podkreślenia wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Miejska w Krośniewicach nie uczyniła. Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16. Dyspozycję art. 11a należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z cytowanymi wcześniej przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność pkt 3 Rozdziału 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Krośniewice na 2020 rok, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. dc