II OSK 2067/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1990/20 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2020 r. znak DON.7200.69.2020.BSI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 1990/20, oddalił skargę A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 4 września 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2020.256; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 10 lipca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z 3 marca 2020 r. Powyższą decyzją MWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grójcu (dalej PINB) z 14 stycznia 2020 r., (nakazującą A. W. rozbiórkę budynku gospodarczego z wiatą zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] w Nowym Mieście nad Pilicą, z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna) i na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.) nakazał A. W. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w Nowym Mieście nad Pilicą. Skargę na ww. decyzję GINB A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji GINB zobowiązany był ocenić, czy któraś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. obarcza decyzję MWINB z 3 marca 2020 r. WSA podzielił stanowisko GINB, że decyzja MWINB nie jest obarczona wadliwością kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez właściwy organ (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak jest też – zdaniem Sądu – podstaw do uprawnionego twierdzenia, że wydana ona została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji GINB szczegółowo przeanalizował warunki faktyczno-prawne realizacji inwestycji skarżącego (budynku gospodarczego), prawidłowo wskazując, że decyzja rozbiórkowa z dnia 3 marca 2020 r. dotyczyła budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej i wymiarach 6,10 x 2,25-2,93m oraz wysokości około 1,9-2,58m, wybudowanego przez skarżącego w 2014 r. w odległości ok. 25 cm od ogrodzenia z sąsiednią działką nr [...] w warunkach samowoli budowlanej ze względu na brak zgłoszenia zamiaru jego budowy, wymaganego w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. W odniesieniu do tych ustaleń w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że zasadne było rozważenie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ust. 2 p.b. W oparciu o ten przepis organ poprawnie – zdaniem Sądu – wywiódł, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydawany jest następczo jako wynik m.in. stwierdzenia, że legalizacji tego obiektu sprzeciwiają się względy techniczno-budowlane czy ładu przestrzennego. Na gruncie niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce, gdyż analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XX/128/2004 Rady Miejskiej w Nowym Mieście nad Pilicą z dnia 8 października 2004 r. (Dz.Urz. Woj.Maz. nr 284 z 2004 r.) wykazała, że lokalizacja tego budynku narusza § 22 pkt 2 ww. uchwały. Teren działki nr [...], na którym zlokalizowano będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczy, w planie miejscowym oznaczony jest symbolem 29 MN i przeznaczony (przeznaczenie podstawowe) do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczenie uzupełniające tego terenu to zabudowa gospodarcza (§ 34 planu). Niesporne pozostaje, że § 22 pkt 2 uchwały na terenach, na których przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa, dopuszcza możliwość lokalizacji budynków usługowych lub gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach szczególnych. Zastosowanie tej regulacji organ prowadzący postępowanie nieważnościowe trafnie połączył z zastosowaniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jako zasadę przyjmują usytuowanie obiektu w odległości 4 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, a w przypadku ściany bez otworów 3 m od granicy działki. Przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza lokalizację 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, jeśli wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie plan miejscowy dopuszcza lokalizację bezpośrednio przy granicy. Okoliczność, że budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się w odległości 0,25 m od granicy z działką sąsiednią trafnie zatem została przez GINB oceniona jako naruszająca § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Słuszne jest zapatrywanie organu, że ustalona w § 12 ust. 2 rozporządzenia odległość 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie może być rozumiana jako sztywna, lecz jako odległość minimalna stanowiąca gwarancję poszanowania interesu właściciela działki sąsiedniej, jednakże lokalizację bezpośrednio w granicy należy rozumieć ściśle, w związku z czym nie można wybudować obiektu, jak w przedmiotowej sprawie, w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. W konsekwencji powyższego GINB prawidłowo – zdaniem Sądu – stwierdził, że lokalizacja budynku gospodarczego jest niezgodna zarówno z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zapisami obowiązującego planu miejscowego (budynek nie jest w granicy tzw. ostrej), jak i przepisami techniczno – budowlanymi w sposób uniemożliwiający doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, organ nadzoru właściwie rozważył wszystkie okoliczności sprawy, które mogłyby oddziaływać na legalność decyzji z 3 marca 2020 r. i w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miał podstaw do przypisania decyzji MWINB z 3 marca 2020 r. naruszeń, które mogłyby być zaklasyfikowane jako rażące naruszenie prawa, co musiało skutkować wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Z uwagi na brak oczywistości naruszenia prawa, zbędnym stało się rozważanie społeczno-gospodarczych skutków kwestionowanej co do ważności decyzji, a w konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja o rozbiórce obarczona jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.), tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na skutek błędnej interpretacji przepisu lub jego błędnego zastosowania w okolicznościach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, a zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma nie to, czy w sprawie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyrok NSA z 12.10.2022r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6.10.2022r., II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12.07.2022r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca rażące naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że usytuowanie budynku w odległości ok. 25 cm od ogrodzenia z działką sąsiednią jest niezgodne z tym przepisem. Stosownie do § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, (tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Już proste zestawienie treści tego przepisu z faktycznym usytuowaniem przedmiotowego budynku sprawia, że nie można mówić o oczywistej i nie podlegającej jakimkolwiek wątpliwościom sprzeczności pomiędzy ww. przepisem i jego zastosowaniem. Abstrahując zatem od tego, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zawiera alternatywę rozłączną, a zaakcentowanie przez prawodawcę bezpośredniości lokalizowania ściany budynku bez otworów przy granicy, bądź też w odległości 1,5 m od granicy wyklucza takie rozumienie normy zawartej w § 12 ust. 2, które dopuszcza usytuowanie budynku w dowolnej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m (np. wyroki NSA z 7.05.2014r., II OSK 2920/12, LEX nr 1575620; z 20.06.2018r., II OSK 1823/16, LEX nr 2542771), stwierdzić należy, że przyjęcie przez organy administracyjne i Sąd I instancji, iż budynek skarżącego został usytuowany niezgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, niewątpliwie nie narusza prawa i to w sposób rażący. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.