II OSK 121/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 246/19 w sprawie ze skargi N.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz N.Ł. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 246/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr SK[...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wskazanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej także jako: Kolegium) stwierdziło uchybienie przez N.Ł. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia (dalej także jako: Prezydent) z dnia [...] września 2019 r., odmawiającej skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...], obręb B. we Wrocławiu. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2019 r. w dniu [...] października 2018 r. Organ odwoławczy powziął wątpliwość co do prawidłowości doręczenia decyzji skarżącej, ponieważ na potwierdzeniu odbioru przesyłki odnotowano jedynie fakt jej zwrotu z powodu niepodjęcia w terminie oraz datę zwrotu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Poczta Polska poinformowała organ I instancji, że pierwsze awizowanie przesyłki nastąpiło w dniu [...] września 2018 r. z powodu nieobecności adresata, w tym dniu też przesyłka została złożona w placówce pocztowej adresata, a zawiadomienie o jej nadejściu pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej. Kolejne awizowanie miało miejsce w dniu [...] września 2018 r., zaś w dniu [...] października 2018 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy z powodu niepodjęcia jej w terminie. Operator pocztowy przyznał, że pracownik poczty dokonujący powtórnej awizacji nie uzupełnił druku potwierdzenia odbioru oraz strony adresowej reklamowanej przesyłki. Uzasadniając wyrok oddalający skargę, Wojewódzki Sąd podkreślił, że bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest nieprawidłowe uzupełnienie zwrotnego potwierdzenia odbioru adresowanej do skarżącej przesyłki zawierającej decyzję pierwszoinstancyjną. W wyniku złożenia reklamacji w postępowaniu administracyjnym ustalono, że pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu [...] września 2018 r., zaś drugie w dniu [...] września 2018 r. Zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej. Przesyłka została zwrócona do nadawcy z powodu jej niepodjęcia w terminie przez adresata w dniu [...] października 2018 r. W ocenie Sądu wyjaśnienia Poczty Polskiej dokonane wskutek procedury reklamacyjnej pozwalają na odtworzenie całego przebiegu prób doręczenia decyzji skarżącej, a tym samym dostarczają informacji niezbędnych do oceny zaistnienia skutku doręczenia wymaganych w świetle art. 44 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji o ile w istocie brak danych m. in. w zakresie dat awizowania przesyłki lub wskazania miejsca pozostawienia zawiadomienia o przesyłce nie może podlegać konwalidowaniu przez oświadczenie organu administracji ani nawet przez umieszczenie na kopercie lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, o tyle jednak wadliwości te usunąć może skutecznie jednoznaczny rezultat postępowania reklamacyjnego. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i przyjął, że wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie skuteczności doręczenia zastępczego. Zgodził się także z tym, że termin na wniesienie odwołania upłynął wraz z końcem dnia [...] października 2018 r., a zatem przesyłkę zawierającą odwołanie złożono po upływie terminu czternastodniowego (w dniu [...] października 2018 r.). N.Ł. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ a zanim Sąd błędnie przyjął, iż zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego wynikającego z art. 44 k.p.a, w sytuacji gdy zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji zawierającej decyzję Prezydenta adresowaną do strony, w chwili przekazywania dokumentacji wraz z odwołaniem do Kolegium nie zawierało adnotacji o dacie pierwszej i drugiej awizacji, jak również informacji o miejscu pozostawienia awizo, jak również podpisu listonosza dokonującego tych czynności, co świadczy o tym, iż doręczenie korespondencji stronie było nieskuteczne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, należało stwierdzić, że zawiera uzasadnione podstawy. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest w istocie możliwość stwierdzenia tzw. fikcji doręczenia, o której stanowi art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), w oparciu o wyniki postępowania reklamacyjnego przeprowadzonego przez operatora pocztowego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że art. 44 k.p.a. tworzy tzw. fikcję prawną doręczenia, polegającą na tym, że przesyłka może zostać uznana za doręczoną, mimo że strona postępowania faktycznie się z nią nie zapoznała. Doręczenie subsydiarne (zastępcze) ma charakter szczególny, a jego skuteczność jest uzależniona od prawidłowego wykonania czynności przewidzianych w art. 44 k.p.a. Przy wykonywaniu tych czynności niezbędne jest rzetelne nanoszenie adnotacji, aby ich dokonanie, czyli prawidłowa awizacja, nie budziło wątpliwości. W orzecznictwie wskazuje się, że sama wzmianka o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca, aby uznać, że doręczenie było zgodne z prawem (por. m. in. postanowienia NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 935/11 i I OSK 937/11, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1158/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1174/21). Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Można jednak odnaleźć również pogląd bardziej liberalny, uznający, że nie zawsze brak informacji o miejscu pozostawienia awiza będzie skutkować bezskutecznością doręczenia. Zauważa się bowiem, że operator pocztowy, stwierdzając awizowanie przesyłki na odwrocie koperty, zaświadcza w ten sposób o zrealizowaniu zawiadomienia zgodnie z art. 44 k.p.a. Adresat może takie domniemanie obalić przeciwdowodem. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że postępowanie reklamacyjne w określonych stanach faktycznych może wykazać brak wadliwości w zakresie awizowania przesyłki, gdy występują wątpliwości co do prawidłowego doręczenia. Może również wykazać, że nie zaszły okoliczności opisane w art. 44 k.p.a. W sytuacji, gdy strona kwestionuje doręczenie dokonane w tym trybie, poprawnie wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru jest dowodem niezbędnym do ustalenia czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego. Prawidłowo wypełniony druk, potwierdza skuteczność doręczenia zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I FSK 1101/18). W niniejszej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru zawiera jedynie informację o zwrocie przesyłki z innego powodu niż odmowa odbioru, nieczytelną adnotację, pieczątkę dotyczącą zwrotu i pieczęć z datą [...] września 2018 r. Na kopercie odnotowano awizo z [...] września 2018 r. Takie zwrotne potwierdzenie odbioru połączone z brakiem istotnych informacji na kopercie nie może stanowić potwierdzenia prawidłowego doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Stwierdzenie przez operatora pocztowego w toku postępowania reklamacyjnego, że awizowanie przesyłki miało miejsce konkretnego dnia – gdy w aktach sprawy nie ma śladu, że podjęto właściwe czynności – jest niewystarczające do przyjęcia, że drugie awizo w ogóle zostało złożone. Trudno bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy doszło do zaniedbania polegającego na braku naniesienia adnotacji na kopercie i zwrotnym poświadczeniu odbioru, jednocześnie nie doszło do uchybienia w zakresie złożenia zawiadomienia, w szczególności budzi uzasadnione wątpliwości prawidłowość (zupełność) ewentualnego zawiadomienia. W świetle tych nieprawidłowości wątpliwości wzbudza również skuteczność pierwszego awizowania, do którego prawdopodobnie doszło, lecz nie zostało wyczerpująco udokumentowane. Naniesienie przez listonosza na kopercie adnotacji o awizowaniu przesyłki uwiarygadnia dokonanie czynności zgodnie z przepisami art. 44 k.p.a. (tj. złożenie prawidłowego zawiadomienia), o tyle takiego domniemania zdecydowanie nie może tworzyć proste oświadczenie operatora pocztowego, iż w określonym dniu doszło do awizowania przesyłki. Takie stwierdzenie w postępowaniu reklamacyjnym pochodzi od przedsiębiorcy – nie zaś od listonosza, który dokonywał czynności. Należy także zauważyć, że na skutek braku adnotacji (na kopercie) na podstawie akt sprawy nie można ustalić osoby, która dokonywała drugiej awizacji, nieczytelna jest także informacja o osobie, która złożyła pierwsze awizo. Wątpliwości w tym zakresie nie zostały rozwiane w postępowaniu reklamacyjnym. Analizując niniejszą sprawę należy mieć w polu widzenia daleko idące skutki przyjęcia fikcji doręczenia. Z tego względu wszystkie czynności wymienione w art. 44 k.p.a. muszą zostać wykonane w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości. Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd, że czynności związane z awizowaniem przesyłki zostały przeprowadzone prawidłowo było co najmniej przedwczesne. Samo oświadczenie operatora pocztowego o doręczeniu przesyłki poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki nie tworzy domniemania doręczenia przesyłki w tym trybie. Nie zastępuje ono bowiem dowodu z koperty ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (co do którego przyjmuje się, że nosi cechy dokumentu urzędowego por. m. in. postanowienie NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. II OZ 510/22). Jak wskazano powyżej brak adnotacji na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru podważa prawdopodobieństwo tego, że doręczenie nastąpiło po myśli art. 44 k.p.a. Istotne nie są bowiem jedynie adnotacje czy terminy dokonania czynności, doniosłe znaczenie ma prawidłowość złożonych zawiadomień. Całkowicie błędny jest wywód Sądu I instancji, że skoro postępowanie reklamacyjne może podważyć wiarygodność zwrotnego potwierdzenia odbioru, to może je również uzupełnić. Takie wnioskowanie jest nieprawidłowe z tego względu, że w pierwszym przypadku adresat kwestionuje skuteczność doręczenia. Jednak skoro dokonanie czynności w trybie art. 44 k.p.a. wzbudza wątpliwości wobec nieprawidłowego dokonania adnotacji, to samo późniejsze naniesienie adnotacji nie może świadczyć, że zostały zachowane ustawowe wymogi do przyjęcia fikcji doręczenia. W świetle tak daleko idących wątpliwości rozpoznając sprawę należy mieć na uwadze zasadę prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy nad rozpoznaniem jej w sposób formalny. Wypada zauważyć, że nadmierny formalizm nie może ograniczać prawa do sądu. Tym bardziej zatem prawo do sądu nie może zostać ograniczone przez fikcję prawną wywiedzioną na podstawie wzbudzających uzasadnione wątpliwości okoliczności. W związku z powyższym należało dojść do przekonania, że doręczenie stronie decyzji z dnia [...] września 2019 r. było nieskuteczne. Nie można zatem przyjąć, że wniesione odwołanie zostało wniesiono z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona; uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy, w ramach wytycznych co do dalszego postępowania należy wskazać, że obowiązkiem Kolegium będzie rozpoznanie odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2018 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.