II OSK 3543/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: st. inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 259/19 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 15 i § 19 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie zbiornika P. w odniesieniu do działki [...] k.m. [...]; 2. zasądza od Gminy Miasta D. na rzecz A. P. kwotę 1407 (jeden tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 259/19, oddalił skargę A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w D. uchwałą z dnia [...] 2008 r., nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta D. dla terenów położonych w rejonie zbiornika P. A. P. złożył skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 9 ust. 1-4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), wobec braku zgodności planu z obowiązującym dla danego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje nieważnością uchwały z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 3 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez bezzasadne ograniczenie skarżącego użytkownika wieczystego w prawach nabytych; 3) art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego wobec nieprzeznaczenia terenu działki skarżącego pod zabudowę mieszkaniową. Zaskarżając wskazaną wyżej uchwałę w całości (na rozprawie doprecyzowując, że w części dotyczącej działki skarżącego), wniesiono o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie od Rady Miejskiej w D. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący A. P. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy P. w D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], karta mapy [...]. Przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości skarżący nabył na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 2006 r., nr rep. [...]. W chwili nabycia w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] była oznaczona symbolem "Bi" – inne tereny zabudowane. W uchwalonym planie teren działki nr [...] został oznaczony symbolami 4L i 2KP. Symbole te oznaczają, że została ona przeznaczona pod zadrzewienia, obiekty małej architektury, ścieżki piesze i rowerowe, zieleń urządzoną, sieci infrastruktury technicznej oraz parkingi, zieleń towarzyszącą, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Tym samym została wykluczona możliwość przeznaczenia jakiejkolwiek części tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2008 r. Zgodnie z ustaleniami przyjętymi w Studium, działka nr [...] jest w części przeznaczona pod zabudowę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m.in., że w zaskarżonym planie miejscowym teren działki nr [...] znajduje się w przeważającej części na obszarze oznaczonym symbolem 4L (§ 15 zaskarżonej uchwały) o przeznaczeniu podstawowym pod zadrzewienia wraz z przeznaczeniem dopuszczalnym m in. pod zieleń urządzoną i obiekty małej architektury. Pozostały zachodni fragment przedmiotowej działki, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 2KP – teren parkingów (§ 19 zaskarżonej uchwały). Natomiast w Studium teren, na którym zlokalizowana jest przeważająca część działki, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem D9ZL – tereny lasów i zadrzewień, natomiast podstawowym przeznaczeniem południowo-zachodniej części działki jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo – usługowa (symbol D2MW2), przy czym dopuszcza się przeznaczenie tej części pod tereny przestrzeni publicznych, w tym place i tereny zieleni urządzeniami sportowo – rekreacyjnymi, a także pod zieleń osiedlową ogólnodostępną oraz zieleń towarzyszącą. Dodatkowo w punkcie dotyczącym wytycznych dla planów miejscowych przewidziano możliwość utrzymania istniejących funkcji niewymienionych w przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi. Podzielając zaś stanowisko organu podniósł, że porównując wyrysy ze Studium i z zaskarżonego m.p.z.p. widać, że w obszarze granic działki [...] k. m. [...] teren D9ZL (studium) pokrywa się z terenem 4L (plan). Jak wynika z wypisu ze Studium na obszarze oznaczonym ZL, zajmującym większość działki, nie jest przewidziana zabudowa mieszkaniowa. Zatem dopuszczenie w planie zabudowy całości działki byłoby sprzeczne ze Studium. Zaskarżony plan w żaden sposób nie zmienia dotychczasowego wykorzystania terenu, czyli zadrzewień. Plan sankcjonuje dotychczasowy stan zagospodarowania, czyli zadrzewienia w okolicy zbiornika P., w celu uniknięcia nadmiernej zabudowy tego terenu i zniszczenia jego walorów przyrodniczych. Tym samym Sąd I instancji nie dopatrzył się sprzeczności ustaleń zaskarżonego planu z treścią studium. Według Sądu, nie ma też znaczenia oznaczenie nieruchomości symbolem "Bi" w ewidencji gruntów i budynków. Wpisy w ewidencji mają charakter wtórny wobec konkretnych zdarzeń prawnych i służą tylko celom porządkowym, informacyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 9 ust. 1-4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wobec braku zgodności planu z obowiązującym dla danego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje nieważnością uchwały z mocy art. 28 ust. 1; 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 3 i 64 Konstytucji RP poprzez bezzasadne ograniczenie skarżącego użytkownika wieczystego w prawach nabytych; 3. art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności), art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego wobec nieprzeznaczenia terenu działki skarżącego pod zabudowę mieszkaniową. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że w zakresie objętym kontrolą sądową pomiędzy ustaleniami planu oraz treścią obowiązującego Studium zachodzi sprzeczność. Zatem w tym względzie należy przyznać rację Sądowi I instancji. Co prawda południowo – zachodnia część działki, której skarżący jest użytkownikiem wieczystym, jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną (symbol D2MW2), jednakże w ustaleniach Studium dopuszcza się przeznaczenie tej części działki pod tereny przestrzeni publicznych, w tym place i tereny zieleni z urządzeniami sportowo – rekreacyjnymi, zieleń osiedlową ogólnodostępną, zieleń towarzyszącą, a także możliwość utrzymania istniejących funkcji niewymienionych w przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym. Tak sformułowane ustalenia wykluczają uznanie przeznaczenia w planie miejscowym działki [...] k. m. [...] pod zadrzewienia, obiekty małej architektury, ścieżki piesze i rowerowe, zieleń urządzoną, za niezgodne z treścią Studium. Dlatego też w tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 9 ust. 1-4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego nieważnością uchwały z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zasadny. Natomiast należy uznać za usprawiedliwiony zarzut nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego, wyrażającego się m.in. w tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego współkształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie całej działki (której skarżący jest użytkownikiem wieczystym) pod zadrzewienia, obiekty małej architektury, ścieżki piesze i rowerowe, zieleń urządzoną, sieci infrastruktury technicznej oraz parkingi, zieleń towarzyszącą, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, a więc na cele określone w Studium jako dopuszczalne, chociaż według tego aktu przeznaczeniem podstawowym, w odniesieniu do części tej działki, jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna bądź jednorodzinna, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną normą wywodzoną z art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, użyte w Konstytucji RP pojęcie własności obejmuje swym zakresem znaczeniowym także inne prawa majątkowe, w tym użytkowanie wieczyste. Przyjęte w zaskarżonym planie ustalenia wyłączające możliwość zabudowy działki [...] k. m. [...], w zakresie w jakim wskazuje na to treść Studium, sprawiają że nabyta w użytkowanie wieczyste nieruchomość w celu jej zabudowy staje się dla skarżącego bezużyteczna. Należy zatem przyjąć, że istota prawa, którym dysponuje została naruszona, a naruszenie to nie znajduje podstaw usprawiedliwionych normami wynikającymi z obowiązującego (ustawowego) porządku prawnego. Ponadto, ustalenia planu odnoszące się do działki [...] k. m. [...], dokonane w oparciu o przewidziane w treści Studium dopuszczalne przeznaczenia, alternatywne wobec przeznaczenia podstawowego, jakim jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna bądź jednorodzinna, pozostają w sprzeczności z zasadą uwzględniania prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywodzoną z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Również w tym przypadku termin prawo własności, należy rozumieć szeroko i odnosić je również do użytkowania wieczystego (por. przykładowo wyrok NSA z 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106; wyrok NSA z 2.12.2021 r., II OSK 1585/21, LEX nr 3308513; wyrok NSA z 2.12.2021 r., II OSK 1585/21, LEX nr 3308513). Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.