I SA/Wa 634/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi H. F., K. F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii solidarnie na rzecz H. F. i K. F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] stycznia 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania H. F. i K. F. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] października 2016 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę powiatową - nr [...] - [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] (obecnie nr [...]). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd Powiatu [...] wnioskiem z [...] marca 2015 r. wystąpił do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę powiatową. Wojewoda decyzją z [...] października 2016 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], prawa własności ww. nieruchomości uznając, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. W toku postępowania ustalono bowiem, że nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność J. W. (obecnie jest własnością skarżących), zajęta była pod drogę publiczną (drogę wojewódzką nr [...]-[...] [...] – [...] – [...] - [...]) na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179 ze zm.), która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Minister decyzją z [...] stycznia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, bowiem właścicielem dz. nr [...] (powstałej po podziale dz. nr [...]) był J. W., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] maja 1986 r. sygn. akt [...] oraz umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...] września 1988 r. Rep. [...]. Na mocy umowy sprzedaży z [...] lipca 2002 r. Rep. [...] nieruchomość tę nabyli skarżący. Organ zauważył dalej, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną – drogą wojewódzką nr [...]-[...] relacji [...] - [...] - [...] - [...], która na mocy art. 103 ust. 3 ustawy stała się drogą powiatową. Okoliczność tę potwierdza również mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego M. S. wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod nr [...], z której wynika, że dz. nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną. Zdaniem Ministra, w sprawie udowodniono również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: wykaz stanu drogi nr [...]-[...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] prowadzony od [...] grudnia 1987 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu [...] stycznia 1999 r. pomiędzy Zarządem Dróg Wojewódzkich a Zarządem Powiatu [...], do którego załączono wykaz dróg powiatowych Powiatu [...], na podstawie którego ww. droga wojewódzka została przekazana we władanie Zarządowi Powiatu [...]. Powyższy protokół sporządzono według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., zaś jego podstawę prawną stanowiło rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027). Minister zauważył również, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ww. protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, zaś jego nieuwzględnienie narusza art. 73 ustawy i art. 76 K.p.a. W konsekwencji Minister uznał, że przesłanki określone w art. 73 ustawy zostały spełnione, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 136 § 1 i art. 140 K.p.a. oraz art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się do wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania; 2) art. 140 K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie dowodów zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania; 3) art. 140 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez czynienie ustaleń faktycznych w sposób dowolny, tj. na postawie niekompletnego materiału dowodowego, traktowanego wybiórczo i w oparciu o dokumenty niestwierdzające jednoznacznego stanu faktycznego (m.in. na oświadczeniach i domniemaniach co do stanu faktycznego); 4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odstąpienie od należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom, poza powołanymi w treści uzasadnienia decyzji, a w szczególności dowodom powołanym przez skarżących, organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, mimo ewidentnie nielojalnego postępowania tego organu, skutkującego ograniczeniem prawa skarżących do obrony swoich praw; 6) art. 140 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyznaczenia skarżącym terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań; 7) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że z powołanych w zaskarżonej decyzji dowodów wynika, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy w sytuacji, gdy nie została wykazana przesłanka sprawowania w dacie 31 grudnia 1998 r. władztwa nad nieruchomością przez podmiot publicznoprawny; 8) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że z powołanych w zaskarżonej decyzji dowodów wynika, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy w zakresie wystarczającym do jej wydania, w sytuacji, gdy nie został wykazany zakres rzekomo sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa nad nieruchomością przez podmiot legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na swoją rzecz, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności tej nieruchomości; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 73 ustawy, a w konsekwencji stwierdzenie, że Powiat [...] nabył nieruchomość z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. w sytuacji, gdy nie był on władającym drogą według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., ani nawet podmiotem tą drogą administrującym, tym bardziej więc nie był władającym, 10) art. 73 ustawy, a w konsekwencji stwierdzenie, że Powiat [...] nabył nieruchomość z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby wykazane zostało istnienie władztwa Powiatu [...] nad nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., 11) art. 73 ustawy, a w konsekwencji stwierdzenie, że Powiat [...] nabył nieruchomość z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. w sytuacji, gdy na podstawie materiału dowodowego nie da się ustalić zakresu rzekomego władztwa Powiatu [...] nad nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wskazano, że w ramach prowadzonego postępowania skarżący składali do akt pisma, dowody oraz wnioski dowodowe, wskazując na liczne błędy oraz braki w dokonywanych ustaleniach stanu faktycznego, jak również na ryzyko niewłaściwej wykładni przepisów prawa, które doprowadzić mogły Wojewodę do wniosku, że w zakresie nieruchomości doszło do spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy na korzyść Powiatu [...]. Zastrzeżenia skarżących nie zostały jednak uwzględnione w całości ani w części, wobec czego w dniu [...] października 2016 r. wydano decyzję pierwszej instancji. Również w decyzji Ministra, wydanej na skutek odwołań skarżących, całkowicie pominięto podniesione przez strony uwagi, twierdzenia i zarzuty. Organy nie ustosunkowały się w szczególności do przedstawionych przez skarżących dowodów z dokumentów zaprzeczających faktowi władania Powiatu [...] całością, czy choćby częścią nieruchomości według stanu na 31 grudnia 1998 r., takich jak choćby potwierdzenia zapłaty podatku od nieruchomości, projekt umowy o wykonanie oświetlenia drogowego na dz. nr [...], zawiadomienie o czynnościach przyjęcia granic nieruchomości w ramach podziału dokonywanego przez geodetę W. M., wniosek o odstąpienie od podziału dz. nr [...], przedłożone przez skarżących kopie map zasadniczych, wydruk z Geoportalu, wypis z rejestru gruntów, czy dokumentacja fotograficzna. Te i inne dowody świadczą tymczasem, w ocenie skarżących, o wykonywaniu nieprzerwanego władztwa nad nieruchomością w całości, również według stanu na 31 grudnia 1998 r. przez jej właścicieli (w tym, od czasu nabycia nieruchomości w 2002 r. - przez skarżących). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że naruszają one przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W sprawie bezsporne jest, że dz. nr [...], z której wydzielono dz. nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. W. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] maja 1986 r. sygn. akt [...] oraz umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...] września 1988 r. Rep. [...]), a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że droga nr [...]-[...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] (obecnie nr [...]), w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. dz. nr [...] – zaliczona została do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim, zaliczające ww. drogę do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta następnie, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. O ile zatem zaliczenie ww. drogi do kategorii drogi publicznej jest niesporne, o tyle wątpliwości budzi przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władztwa publicznoprawnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie publicznoprawne w tej dacie. W ocenie Sądu, ani Wojewoda ani Minister prowadząc postępowanie wyjaśniające co do granic zajętości działki na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogły poprzestać jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. S. wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod nr [...]. Mapa ta składa się bowiem z trzech oddzielnych kart, obejmujących wiele działek, zaś znajdująca się na niej pieczęć zawiera niepełną treść (na karcie drugiej, na której widnieje dz. nr [...], pieczęć ta stanowi: "granice pasa nieruchomości usta", a następnie "drogę publiczną na 31 grudnia 1998"). Trudno w tej sytuacji ocenić, czy mapa ta faktycznie potwierdza zajętość przedmiotowej działki pod drogę publiczną na datę 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy brak jest natomiast innych dokumentów, świadczących o zasadności stanowiska organów. W sprawie nie wykazano również władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością na datę 31 grudnia 1998 r. Wprawdzie organy przedłożyły złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z [...] marca 2015 r., który jako zarządca drogi wskazał, że dz. nr [...], o pow. [...] ha (wydzielona z dz. nr [...] na podstawie ww. operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod nr [...]), położona w obrębie [...], jedn. ewid. [...], według stanu na 31 grudnia 1998 r. była w całości zajęta pod drogę wojewódzką nr [...]-[...] i administrowana przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w [...], to jednak w żaden sposób nie odniosły się do dokumentów i wniosków dowodowych skarżących, zmierzających do obalenia treści tego oświadczenia. Tymczasem skarżący w toku postępowania (vide: pismo z [...] września 2016 r. i załączone do niego dokumenty oraz odwołanie) przedłożyli projekt umowy z [...] maja 2014 r. o wykonanie oświetlenia drogowego na dz. nr [...], zawiadomienie z [...] sierpnia 2013 r. o czynnościach przyjęcia granic nieruchomości w ramach podziału dokonywanego przez geodetę W. M., wniosek skarżących z [...] grudnia 2014 r. o odstąpienie od podziału dz. nr [...], czy też kopie map zasadniczych (w tym mapa dotycząca wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości sporządzoną przez geodetę W. M. w dniu [...] lipca 2013 r., na której zaznaczony był zakres zajęcia nieruchomości pod drogę i pasy drogowe). Odniesienia się do powyższych dokumentów nie sposób doszukać się ani w decyzji Wojewody, ani też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić natomiast należy, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ powinien wydać decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywować w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Pominięcie dowodów przedkładanych przez skarżących, nie odniesienie się do nich w żaden sposób w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, a oparcie rozstrzygnięć wyłącznie na dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, prowadzi do uznania, że organy orzekające w sprawie naruszyły wskazany wyżej przepis art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że kwestia zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. Po wyjaśnieniu powyższego koniecznym będzie z kolei wykazanie faktu władania w tej dacie sporną nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy orzekające w sprawie. W konsekwencji uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2016 r. organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i ustali, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy, jak również odniesie się do dowodów i okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżących, skonfrontuje je z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, a następnie wyda decyzję, zaś swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. ----------------------- 8