II SA/Wa 961/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę UZASADNIENIE T.B. (zwany dalej także jako "wnioskodawca" lub "skarżący") złożył do Dyrektora Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W załączonym do wniosku oświadczeniu wskazał do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień [...] maja 2017 r., w którym to czasie zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym – [...] w Brygadzie Wsparcia Dowodzenia Wielonarodowego Korpusu [...]. Z treści oświadczenia wynika, że członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 – dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu"), są: żona K.B., syn M.B. oraz córka M.B.. Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego przedstawiono m.in.: wyciąg z rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2019 r., zwalniający T.B. z zawodowej służby wojskowej i przenoszący do rezerwy wskutek upływu z dniem [...] września 2019 r. terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego; wyciąg z rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r., przenoszący T.B. z dniem [...] sierpnia 2019 r. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej do dyspozycji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...]; zaświadczenie wydane przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] potwierdzające, że T.B. na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, tj. na dzień [...] września 2019 r., posiadał wysługę lat 21, 1 miesiąc i 14 dni. Z poczynionych ustaleń wynika, że ww. rozkaz personalny Nr [...] stał się decyzją ostateczną z dniem [...] lipca 2019 r., tj. po upływie 14 dni od dnia jego doręczenia T.B., zaś ostatnią formą prawa do zakwaterowania realizowaną przez Żołnierza przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej była wypłata świadczenia mieszkaniowego. Ponadto, wnioskodawca załączył prawomocny z dniem [...] czerwca 2017 r., wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...], z treści którego wynika m.in., że małżeństwo K.B. i T.B. uległo rozwiązaniu przez rozwód; wykonanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi zostało powierzone obojgu rodzicom, zaś miejsce pobytu małoletnich ustalono przy matce; sąd nie orzekł o sposobie korzystania z mieszkania. Jednocześnie do akt postępowania wnioskodawca przedłożył oświadczenie K.J. z dnia [...] września 2019 r. z podpisem notarialnie poświadczonym, z treści którego wynika, że w/wymieniona w dniu [...] maja 2017 r. była w związku małżeńskim z T.B. oraz wspólnie z nim i członkami rodziny, zamieszkiwała pod adresem: ul. [...] [...], S.. Prócz tego K.J. oświadczyła, że ww. lokal stanowi współwłasność jej oraz T.B . Dodatkowo, wnioskodawca załączył zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]września 2019 r., z którego wynika, że T.B. zameldowany jest od [...] grudnia 2019 r. na pobyt stały w S. , przy ul. [...] m. [...] oraz, że wspólnie z wymienionym na pobyt stały zameldowane są od [...] grudnia 2009 r. następujące osoby: B.M. , B.M. , J.K. ; wypis aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2010 r., Rep. [...] Nr [...] na podstawie którego T.i K. małżonkowie B. nabyli lokali mieszkalny nr [...]przy ul. [...] do majątku wspólnego, na zasadzie majątkowej małżeńskiej wspólności ustawowej. Ponadto, w odpowiedzi na zapytanie Dyrektora Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., K.J. w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. wyjaśniła, że z T.B. zamieszkuje w części lokalu przy ul. [...], zaś adaptacja mieszkania (po przystosowaniu poddasza należącego do mieszkania), umożliwia im bezkolizyjne funkcjonowanie, ponadto oświadczyła, że między nią a T.B. nie została zawarta żadna umowa podziału wspólnego mieszkania. Pismem z dnia [...]grudnia 2019 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zawiadomił wnioskodawcę o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz pouczył o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, zakreślając siedmiodniowy termin na dokonanie ww. czynności. Wnioskodawca został poinformowany, że w toku postępowania ustalono, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zgodnej z żądaniem, tj. z uwzględnieniem do wyliczenia odprawy mieszkaniowej normy na byłą żonę oraz norm na dzieci. Wnioskodawca w odpowiedzi na ww. zawiadomienie, w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do sposobu i rodzaju wykładni przepisów prawa, przeprowadzając w tym zakresie obszerny wywód z powołaniem się na liczne orzecznictwo. W ocenie wnioskodawca błędnie ustalono stan faktyczny sprawy. Zaznaczył, że zamieszkuje z byłą żoną i dziećmi pod wspólnym adresem, jest współwłaścicielem tego mieszkania, jest tam zameldowany, jak również wspólnie z byłą żoną ponosi koszty jego utrzymania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], orzekł o wypłacie T.B.odprawy mieszkaniowej w wysokości 78 602,73 zł. Następnie Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej "K.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.) oraz art. 47 ust. 1 i 5 oraz ust. 2 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu, po rozpatrzeniu odwołania T.B., decyzją z dnia [...]marca 2020 r. nr [...], uchylił decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...]stycznia 2020 r. i orzekł o wypłaceniu T.B. odprawy mieszkaniowej w wysokości 176 856,13 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisu ustawy o zakwaterowaniu regulujące przyznania odprawy mieszkaniowej żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Podał jednocześnie, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej poza ustaleniem samego prawa do odprawy mieszkaniowej składa się również z naliczenia jej wysokości. Jedną z przyjętych zasad jest ustalenie wartości przysługującego lokalu mieszkalnego względem ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wybranym przez żołnierza. W rozpatrywanej sprawie Prezes Agencji Mienia Wojskowego wskazał, że niekwestionowane jest to, że odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek T.B. - żołnierza służby stałej - który został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] września 2019 r. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej ww. żołnierz posiadał wysługę od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 21 lat, 1 miesiąc i 14 dni. Natomiast kwestią sporną jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu należnej wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej. W ocenie Prezesa, aby prawidłowo rozstrzygnąć spór, kluczowe jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach: art. 26 ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, w świetle którego są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne (...), nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten co do zasady reguluje więc sytuację dzieci żołnierza, które nie są samodzielne i pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się (25 lat - to z reguły wiek kończenia studiów). W normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Odwołując się zatem do wykładni funkcjonalnej przepisów art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Prezes Agencji Mienia Wojskowego wskazał, że organ rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, niemniej adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dacie orzekania. Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem organu przyjęcie do określenia kwoty odprawy mieszkaniowej również norm na byłą żonę nie znajduje uzasadnienia. Bezspornym jest, że małżeństwo T.B. i K.B. , obecnie J., uległo rozwiązaniu. W tym zakresie organ odwoławczy zgadza się w całej rozciągłości zarówno z rozstrzygnięciem organu I instancji jak i z treścią jego uzasadnienia. W niniejszej sprawie ocena ta sprowadza się do wniosku, że nie jest możliwe przyjęcie normy na byłą żonę do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, gdyż zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym w sprawie, ww. nie jest członkiem rodziny T.B. w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Opierając się na zebranym materiale dowodowym, organ stanął na stanowisku, że należy jednak rozpatrzeć sytuację dzieci byłego żołnierza. Istotnym na gruncie przedmiotowej sprawy jest pojęcie miejsca zamieszkania, a mianowicie zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145) miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielska jest miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Bezspornym jest fakt, iż prawomocnym wyrokiem orzekającym rozwód, wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi M.B. i M.B. zostało powierzone obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletnich przy matce dzieci. Jednakże, ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów wynika, że zarówno na dzień wskazany we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej jak i na dzień orzekania, w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w S., wspólnie z wnioskodawcą lokal zamieszkuje była żona wraz z małoletnimi dziećmi. Nie ma zatem podstaw do odmawiania uznania, że syn M.B.i córka M.B. są "wspólnie zamieszkałymi" dziećmi skarżącego, w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, którzy powinni być uwzględnieni przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej. W takim stanie sprawy, wbrew twierdzeniom organu I instancji, przebywanie dziecka w miejscu zamieszkania skarżącego, które jest jednocześnie miejscem zamieszkania matki dziecka, należy utożsamiać ze "wspólnym zamieszkiwaniem", o jakim mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Odnosząc się do uzasadnienia skarżonej decyzji w w/w, zakresie, należy odmówić organowi I instancji jakiejkolwiek racjonalności oceny zebranych dowodów. Adaptacja pomieszczeń przez rozwiedzionych małżonków celem ich wspólnego dalszego zamieszkiwania i życia, w pewnego rodzaju symbiozie dla dobra ich wspólnych dzieci, może co jedynie podkreślać fakt autentycznego, wspólnego i stałego zamieszkiwania. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy podzielił w tym zakresie zarzuty wnioskodawcy podniesione w odwołaniu. Tym samym, organ odwoławczy do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjął należną maksymalną powierzchnię użytkową podstawową kwatery przypadającą na jedną normę, tj.: 12 m2. Trzy normy należne żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, przypadające z następujących tytułów: a) stanowisko służbowe: 1 norma, b) stan rodzinny: 2 normy i wysługę 22 lat, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. Wskaźnika 1,66. Wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna (II kwartał), określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22.08.2019 r., tj. 4 484,00 zł. Kwota odprawy mieszkaniowej obliczona w oparciu o ww. dane, ustalone przy zachowaniu zasad określonych w ustawie o zakwaterowaniu, tj. zgodnie z algorytmem wskazanym w art. 47 ust. 1 i 5 ustawy, wynosi 176 856,13 zł (sto siedemdziesiąt sześć tysięcy osiemset pięćdziesiąt sześć złotych i trzynaście groszy). Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem T.B., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu, poprzez ich błędną wykładnię. 2) naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. 3) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż strona nie ponosi kosztów zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych byłej małżonki, co skutkowało przyznaniem odprawy mieszkaniowej w zaniżonej o 58 952,04 zł wysokości. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w zakresie wysokości wyliczonej odprawy mieszkaniowej, tj. w części w jakiej organ odmawia zaliczenia normy mieszkaniowej przypadającej na (byłą) żonę do wyliczenia wysokości przyznanej odprawy mieszkaniowej. 2) na podstawie art. 200 i nast. P.p.s.a., o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. 3) rozpoznanie sprawy w przypadku nieobecności skarżącego bądź jego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podjął decyzję wspólnie z ówczesną żoną poniesienia kosztów zakupu nieruchomości uwzględniającego realny (na dany dzień) stan rodzinny, z uwzględnieniem ówczesnej żony. Koszty te ponosi nadal spłacając kredyt mieszkaniowy zaciągnięty w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych całej rodziny, nie ma bowiem możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych dzieci w oderwaniu od potrzeb mieszkaniowych ich matki (byłej żony). Skarżący nadal zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe byłej już żony, tym bardziej, że po rozwodzie żaden z małżonków nie wystąpił o podział majątku. Zdaniem skarżącego, organ administracji w niniejszej sprawie w dowolny sposób odnosi się raz to do stanu faktycznego, innym razem do przepisów prawa, korzystając z tego w zupełnie dowolny sposób. Skarżący stanął na stanowisku, że należy mu przyznać odprawę mieszkaniową w wysokości liczonej dla 4 norm. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Prezesa AMW należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad: 1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny; 2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzka przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego; 3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z kolei, stosownie do treści art. 47 ust. 2 cyt. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez Żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej. Warto w tym miejscu zauważyć, że brzmienie przepisu art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zostało zmienione z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2. Przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: 1) małżonek; 2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Mając na względzie powyższe normy prawne wyrażone w powołanych przepisach cyt. ustawy, uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej organ zobligowany był do ustalenia ilości norm, która powinna zostać uwzględniona przy obliczeniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 26 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także byłą małżonkę skarżącego. W ocenie Sądu, kluczowe w sprawie było odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 26 ust. 3 pkt.1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy obliczaniu ilości norm, od których zależy wysokość odprawy mieszkaniowej jest m.in. małżonek. W tym miejscu warto wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości. W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Niewątpliwie uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 47 przywołanej na wstępie ustawy o z.S.Z.RP. To właśnie ocena poprawności dokonania owej interpretacji stanowi podstawę postawionych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, iż organy powyższą normę zinterpretowały odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Skarżący uważa to za błąd i pozostaje na stanowisku, iż właściwe było poprzestanie na wynikach wykładni gramatycznej owych przepisów. Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada wskazać, iż normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). Przyznanie przez organ odwoławczy pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może być uznane za dowolne, bowiem odwołując się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, o której mowa w art. 47 z.S.Z.RP, rekonstruuje jej kształt w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Skoro nie jest kwestionowane, że celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (vide: wyrok SN z dnia 7 października 2011r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Przepis art. 26 ust. 3 z.S.Z.RP definiując pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej, a więc jednego z elementów iloczynu określającego wartość odprawy mieszkaniowej żołnierza (art. 47 ust. 1 i 3 z.S.Z.RP), stanowi, iż są to, oprócz małżonka, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. W przywołanym przepisie, co wielce istotne w realiach niniejszej sprawy, ustawodawca posłużył się pojęciem "małżonka". Oczywistym jest, iż tego rodzaju sformułowanie, odnosi się wyłącznie do aktualnego małżonka, a nie jak chce tego skarżący małżonka byłego. Status "małżonki" przysługuje zaś tylko osobie, która faktycznie i aktualnie znajduje się w związku małżeńskim. Biorąc więc pod uwagę konkluzje zaprezentowane na wstępie niniejszego uzasadnienia, iż odprawa mieszkaniowa winna uwzględniać realny (faktyczny) stan rodzinny żołnierza, organ postąpił poprawnie nie uwzględniając przy wyliczeniach byłej żony skarżącego. Gdyby ją bowiem uwzględnił, to naruszyłby w sposób oczywisty normę art.26 ust.3 omawianej ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzeczniczą, której przykładem może być m.in. wyrok z 23.08.2019r. wydany w sprawie o sygn.. akt I OSK 2621/17. W jego uzasadnieniu Sąd kasacyjny przesądził, że odwołując się do wyników wykładni funkcjonalnej, należy badać stan rodzinny strony na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Uznanie bowiem byłych członków rodziny, za mających wpływ na ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 3 z.S.Z.RP, nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny. Konsekwentnie więc, kłóciłoby się to zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją małżonka zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 1 z.S.Z.RP. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akceptując wykładnię prawa dokonaną przez organ w skarżonej decyzji, orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.