II OZ 975/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2097/12 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r., nr [...] w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r., nr [...] postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Skargą z dnia 22 sierpnia 2012 r. M. G. zakwestionował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...]. Powyższą decyzją organ uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r., nr [...] w części nakładającej termin wykonania obowiązku rozbiórki do dnia 15 listopada 1997 r. i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów. W pozostałym zakresie GINB decyzję MWINB utrzymał w mocy. W skardze M. G. zawarł wniosek o "wstrzymanie wykonania decyzji o nakazaniu rozbiórki", co WSA zinterpretował jako wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2097/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi możliwe jest, na wniosek skarżącego, wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zdaniem WSA, wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić tylko na wniosek skarżącego, który musi dotyczyć zaskarżonej decyzji. Dopiero, w razie gdy są podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli skarżący złoży wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu decyzji i są podstawy do wstrzymania wykonania tej decyzji. Wnioskiem o wstrzymanie wykonania skarżący objął wyłącznie decyzję nakazującą rozbiórkę, tj. decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r., nr [...]. Przedmiotowy wniosek nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto, podkreślenia wymaga, iż to na stronie ciążył obowiązek uzasadnienia wniosku, w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie. W niniejszej sprawie strona ograniczyła się do sformułowania wniosku, bez wskazania jakiejkolwiek przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji. Tym samym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r., nie mógł zostać uwzględniony, nie tylko z uwagi na równoczesne niezłożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz także, z uwagi na brak jego uzasadnienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. G. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. (znak ...) w części utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] oraz wstrzymanie wykonania poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...] z dnia [...] września 1997 r., a także wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r., nr [...]. Skarżący zarzucił WSA w Warszawie, iż ten błędnie przyjął, że wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto wyłącznie decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r., nr [...] i nie dotyczył on wstrzymania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. również dotyczą nakazania rozbiórki, zaś skarżący poprzez użyte w skardze sformułowanie "wnoszę o wstrzymanie wykonania decyzji o nakazaniu rozbiórki" użył liczby mnogiej, mając na myśli wszystkie trzy decyzje wydane w granicach niniejszej sprawy, tj. zarówno decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...] września 1997 r. jak i zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. W ocenie skarżącego decyzje nakazujące rozbiórkę są ze swej istoty decyzjami wywołującymi nieodwracalne skutki w postaci rozbiórki, a zatem spełniają zawartą w art. 63 § 3 p.p.s.a. przesłankę "spowodowania trudnych do odwrócenia skutków", a w konsekwencji również przesłankę "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, iż skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien w sposób jednoznaczny formułować twierdzenia procesowe (wnioski). Sformułowanie użyte w skardze, tj. "wnoszę o wstrzymanie wykonania decyzji o nakazaniu rozbiórki" mogło zostać, wobec wyrażenia go przez profesjonalistę, zinterpretowane przez WSA jako dotyczące wyłącznie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów, nie zaś decyzji MWINB i GINB, które zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym (trybie stwierdzenia nieważności), a zatem odmiennym od postępowania "zwykłego", w którym nakazano rozbiórkę. NSA w niniejszym składzie nie podziela jednak aż tak surowej oceny wniosków strony, nawet reprezentowanej przez adwokata, uważa bowiem, iż lepszym rozwiązaniem byłoby skorzystanie z procedury wyjaśnienia wątpliwości, jakie na tle wniosku skarżącego mogą się pojawić (chodzi o jego nieprecyzyjność). To swoiste "uchybienie" Sądu pierwszej instancji nie stanowi jednak o zasadności żądania skarżącego. Pomimo bowiem powołania się przez WSA w głównej mierze na to, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów i nie dotyczy wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (z tej przyczyny nie mógł być uwzględniony), to również WSA wskazał na elementarny brak jego uzasadnienia, co także przekreśla możliwość pozytywnego dla skarżącego załatwienia sprawy. Uzupełnienie wniosku następuje dopiero w zażaleniu i jest również niewystarczające. NSA podkreśla, iż podziela generalny pogląd zgodnie z którym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zawierać określone precyzyjnie elementy i być przede wszystkim w sposób właściwy umotywowany, tak aby sąd go rozpatrujący nie musiał dokonywać własnych ustaleń, niejako z urzędu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na potrzebę przyznania tymczasowej ochrony przed sądem administracyjnym spoczywa na podmiocie o to występującym. Sąd nie powinien się więc domyślać jakie zdaniem skarżącego zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Nie oznacza to oczywiście, iż sąd administracyjny jest w sposób bezwzględny i formalny związany wnioskiem, nawet w sytuacji, gdy podstawy do wstrzymania zaskarżonego aktu w sposób oczywisty może wywieść z okoliczności sprawy (z akt administracyjnych, wypowiedzi stron, doświadczenia życiowego, charakteru sprawy). Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest bowiem kontrola legalności działań administracji publicznej, która występuje w postępowaniu administracyjnym w pozycji hierarchicznie wyższej. NSA, podobnie zresztą jak WSA, jest świadome tego, iż w sprawach z zakresu prawa budowlanego (rozbiórka obiektu), mogą nastąpić trudne do odwrócenia skutki. Nie zawsze jednak taka sytuacja, tj. rozbiórka, nastąpi przed zakończeniem postępowania sądowego. Wskazać należy, że NSA z urzędu jest wiadome, iż względem M. G. wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji, w przedmiocie przymuszenia do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. do wykonania zastępczego. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], MWINB utrzymał rozstrzygnięcie PINB dla m.st. Warszawy w mocy (o skierowaniu do wykonania zastępczego). Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. G. (zarejestrowano ją w WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2451/10). Jednakowoż postępowanie sądowe w przedmiocie kontroli zasadności zastosowania wykonania zastępczego, na skutek zgodnego wniosku stron, motywowanego wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w trybie nieważności (kontrolowanego w niniejszej sprawie), zostało zawieszone w dniu 5 sierpnia 2011 r. W chwili obecnej przyjąć zatem należy, iż postępowanie egzekucyjne (wykonanie zastępcze), nie jest prowadzone (sprawa jest zawieszona). Aktualnie zatem, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej wyrażanym w zażaleniu, nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W razie zmiany okoliczności skarżący będzie mógł wystąpić z ewentualnym kolejnym wnioskiem w sprawie o wstrzymanie wykonania decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.