II SA/Łd 782/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 lipca 2022 r. nr SKO.4150.279.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 czerwca 2022 r., nr DPRG-UA.IX.421.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 19 lipca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 czerwca 2022r. nr DPRG-UA.IX.421.2022 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Ł., na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji po analizę art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, że w ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie przeszkodę do wszczęcia postępowania stanowi fakt, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto jedynie część działki ewidencyjnej. Kolegium dodało przy tym, że odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ I instancji wskazał, że jedną z zasad, które rządzą postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej w szczególności nie może prowadzić do pominięcia konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie jest to o tyle istotne, że całkowita powierzchnia działki nr [...], której fragment został objęty wnioskiem, wynosi 5.8758 ha, a zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839 z późn. zmianami), planowana na niej inwestycja może się zaliczać do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022r., poz. 1029), dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie zaś do brzmienia art. 72 ust. 3 ww. ustawy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji stwierdził, że z powołanych wyżej okoliczności można wywieść podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. Stanowią one bowiem w istocie "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem Kolegium, w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Odnosząc się do tej kwestii organ II instancji zauważył, że sprawa dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki była przedmiotem sporu, w tym także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organy administracji, w tym Kolegium w swoim orzecznictwie prezentowały stanowisko, że w szczególności w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. A zatem Kolegium przyjęło, że wskazana w zażaleniu decyzja z dnia 14 września 2020r. nr DAR-UA-IX.1368.2020 o warunkach zabudowy jest wyrazem tego poglądu, który jednakże nie spotkał się z akceptacją w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Nadto organ II instancji wyjaśnił, że obecnie dominującym w orzecznictwie jest pogląd, zgodnie z którym terenem inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Powyższe wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych, o ile w danej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, związana z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto przyjmuje się, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W ocenie Kolegium, skoro inwestor we wniosku wskazuje jedynie część działki ewidencyjnej jako teren inwestycji, to przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stosowną korektę wniosku, bądź uzasadnienie wniosku w zakresie ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ewentualna korekta wniosku poprzez rozszerzenie granic inwestycji do pełnych granic działki ewidencyjnej, może natomiast (w zależności od przedmiotu inwestycji i powierzchni działki ewidencyjnej) rodzić skutek w postaci konieczności załączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze powyższe organ II instancji wskazał, że wprawdzie organ I instancji nie podjął takich działań, jednakże wobec treści zażalenia należy stwierdzić, że stanowisko inwestora nie pozostawia wątpliwości, iż jego żądanie ogranicza się do części działki ewidencyjnej. Konstrukcja zażalenia oraz podnoszone w nim argumenty wskazują bowiem jednoznacznie na brak przeszkód prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu opisanego jako część działki ewidencyjnej. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie można przyjąć, że zażalenie wskazuje na potencjalną możliwość zmiany wniosku w zakresie terenu inwestycji, a co za tym idzie uzupełnienia tego wniosku o decyzję środowiskową. Kolegium zwróciło uwagę, że można, w kontekście uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, rozważać czy powołane w nim okoliczności nie powinny w istocie stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jednakże zarówno odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie, jak i odmowa ustalenia warunków zabudowy formalnie nie zmieniają sytuacji prawnej inwestora w tej konkretnej sprawie. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę i w konsekwencji nieuprawnioną odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, , a to: a. art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie znanego organowi z urzędu faktu, że w odniesieniu do tej samej działki, dla innego jej fragmentu, została już wcześniej, tj. w dniu 14 września 2020r. wydana decyzja o warunkach zabudowy nr DAR-UA-IX.1368.2020, - niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie kluczowych dla sprawy kwestii oraz oparcie rozstrzygnięcia organu na tym, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części, - prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej wbrew zasadzie równego traktowania, - wydanie przez ten sam organ dwóch różnych rozstrzygnięć w tym samym stanie faktycznym i prawnym; b. art. 7a § 1 k.p.a. oraz 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony; c. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne odmówienie wszczęcia postępowania; d. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie pod kątem prawnym wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza wobec faktu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie, tj. brak powołania konkretnych orzeczeń świadczących o faktycznym istnieniu ugruntowanej linii orzeczniczej uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w analizowanej sprawie, a w miejsce tego lakoniczne, autorytatywne stwierdzenie, że kwestia istnienia takiej linii jest rzekomo bezsporna. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem nadania wnioskowi o wydanie warunków zabudowy dalszego biegu, oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ pominął przy wydawaniu rozstrzygnięcia argumentację przedstawioną przez skarżącego w zażaleniu, a dotyczącą drugiego z poglądów reprezentowanego przez judykaturę. Skarżący wskazał na szereg orzeczeń, zgodnie z którymi w przypadku większych działek, jaką niewątpliwie jest działka nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł., możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Pełnomocnik dodał przy tym, że kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki powinna być oceniana za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Aprobata ogólnej zasady, że terenem inwestycji jest teren jednej bądź kilku działek ewidencyjnych, nie wyklucza w pewnych szczególnych sytuacjach, związanych z indywidualnymi okolicznościami danej sprawy, możliwości uznania, że teren inwestycji w rozumieniu ustawy stanowi jedynie część działki lub części kilku działek, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że Kolegium utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji naruszyło szereg przepisów procesowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego charakteru terenu, na którym miałyby powstać budynki mieszkalne. Fragment działki objęty wnioskiem złożonym przez skarżącego znajduje się na obszarze przeznaczonym w studium pod zabudowę. Gdyby organ właściwie rozpatrzył materiał dowodowy, doszedłby z pewnością do przekonania, że w sprawie zachodzi szczególna sytuacja, związana z uwarunkowaniami stanu faktycznego, co powoduje możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki ewidencyjnej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ II instancji nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia, ograniczając się do podzielenia argumentacji organu I instancji, która wniesionym zażaleniem została podważona i poparta licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych. Pełnomocnik skarżącego zwrócił również uwagę, że organ wydał zupełnie inne rozstrzygnięcie w tym samym stanie faktycznym i prawnym, ponieważ w dniu 14 września 2020r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję nr DAR-UA-IX.1368.2020 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budową urządzeń budowlanych i infrastruktury technicznej (tym budową wodociągu, kanalizacji sanitarnej), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...]. W ocenie zatem pełnomocnika skarżącego organ naruszył więc art. 8 § 1 oraz 2 k.p.a., a dodatkowo nie zweryfikował tego faktu na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i nie przeprowadził kompleksowego postępowania dowodowego przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wydanie zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym i prawnym jest niezrozumiałe i narusza oczywiście zasadę równego traktowania, a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na tę skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Niezależnie od powyższego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej. Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawą prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia organu odwoławczego, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na gruncie powyższego przepisu w judykaturze wskazuje się, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, CBOSA). Przepis dotyczy zatem sytuacji, gdy postępowanie "nie może być wszczęte", to jest gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia (co należy podkreślić) prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I GSK 461/21). Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku i w konsekwencji - odmowa wszczęcia postępowania nie może być skutkiem dokonania takiej oceny. Postępowanie wyjaśniające zarówno co do faktów jak i co do przepisów prawa może się bowiem toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie opiera się na poczynionych przez organ ustaleniach faktycznych oraz interpretacji przepisów prawa materialnego. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wprost wskazuje, że podstawą wydania postanowienia była ocena faktów przedstawionych przez skarżącego w stosunku do obowiązujących przepisów. Organ ustalił, na podstawie wniosku inwestora, że planowana inwestycja ma obejmować jedynie część działki ewidencyjnej, której całkowita powierzchnia wynosi 5.8758 ha. Dokonując oceny zamierzenia inwestycyjnego na terenie obejmującym część działki organ odwołał się do interpretacji przepisów prawa materialnego. Ustalenia te doprowadziły w istocie do merytorycznej oceny wniosku skarżącego. Należy w tym miejscu zauważyć, że w uzasadnieniu postanowienia organ nie wskazuje wprost w oparciu o jakie normy prawne formułuje pogląd o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, dla której przeznaczono teren obejmujący część działki ewidencyjnej. Nie jest trafne stanowisko przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym przeszkodą do wszczęcia i prowadzenia postępowania jest okoliczność, iż całkowita powierzchnia działki ewidencyjnej, na której ma być realizowana inwestycja, wynosi 5.8758 ha. Organ wskazuje, iż przesądza to o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i załączenia jej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 71 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu powyższa okoliczność wskazuje, że zastosować należy § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Również w tym zakresie organ dokonuje merytorycznej oceny wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Należy przy tym wskazać, że przywołany przepis rozporządzenia posługuje się kryterium powierzchni zabudowy. Stanowi on, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 – 5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, – 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Jak wynika z treści § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r. użyty przez ustawodawcę termin "powierzchnia zabudowy" oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadmimistracyjnym warunek ten odnosi się do powierzchni terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, przez co za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać całą powierzchnię, która ulegać ma zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, obejmującą m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1165/17, Lex nr 2449597) Zatem, pomimo iż jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ powołuje przepis art. 61a § 1 k.p.a., to rozstrzyga sprawę merytorycznie, wskazując na okoliczności uzasadniające, według organu, odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W sentencji postanowienia odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz jednocześnie w jego motywach rozstrzygnięto sprawę negatywnie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego. Stanowi to naruszenie postanowień art. 61a § 1 k.p.a. Ustalenia dotyczące zasadności żądania powinny zapaść w wyniku przeprowadzenia postępowania i prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W zakresie podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje, że wykazanie motywów rozstrzygnięcia jest jednym z kluczowych elementów zarówno decyzji jak i postanowienia, jako władczych aktów organu. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej aktu administracyjnego, z przytoczeniem przepisów prawa. W literaturze wskazuje się, że uzasadnienie spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie rozstrzygnięcie zostało podjęte i daje podstawę kontroli jego poprawności. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 124 § 2 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji lub postanowienia (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 3071/18, LEX nr 3280291.). W świetle powyższego Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie wskazał wprost przepisów prawa, które stałyby na przeszkodzie wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej jedynie część działki ewidencyjnej zgodnie z wnioskiem skarżącego i w konsekwencji uzasadniałyby zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium odwołuje się do dominującego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym terenem inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Nie precyzuje jednak, które przepisy powyższej ustawy stanowią podstawę do tak sformułowanego poglądu judykatury ani też nie przywołuje konkretnych orzeczeń, w których taka wykładnia legła u podstaw rozstrzygnięcia. W konsekwencji treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, na jakich przepisach, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, opiera się organ i czy ich prawidłowa wykładnia uzasadnia brak możliwości wszczęcia postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia, co czyni zasadnym podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Należy ponadto wskazać, że wykładnia art. 61 u.p.z.p. winna uwzględniać nowelizację tego przepisu, która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r., na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) Dodano wówczas ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zatem ustawa, w jej obecnie obowiązującym kształcie, konsekwentnie używa terminu "teren". Należy zważyć także zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Wskutek nowelizacji § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Poprzednio przepis ten zawierał pojęcia "działki objętej wnioskiem". Również w § 6 w ust. 1 i w § 8 rozporządzenia wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Ustawodawca zatem odróżnia pojęcia "teren" i "działka" a w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu". Oznacza to, że nie jest wykluczone, aby decyzja ta odnosiła się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 712/21, Lex nr 3325543). W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, iż w kontrolowanej sprawie zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Doszło do naruszenia tego przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania wyjaśniającego, w tym niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, ze względu na charakter zaskarżonego postanowienia, należało uznać za co najmniej przedwczesne. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania Sąd uznał za uzasadnione uchylenie postanowienia organu I instancji oraz organu II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu wpisu, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie adwokata ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). is