III OSK 2122/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 273/19 w sprawie ze skargi D.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 273/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.D. (dalej: skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 3 kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów: 1/ stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2/ stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznał od Ministra na rzecz skarżącego D.D. sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych). W motywach orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi, tj. 2 kwietnia 2019 r., terminy określone w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącego z 3 kwietnia 2017 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie. Wskazał, że postępowanie administracyjne trwało łącznie ponad 24 miesiące. Minister dopuścił się zatem przewlekłości. Skargi na przewlekłość nie czyni natomiast bezzasadną okoliczność, że przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd Minister w wyniku rozpoznania wniosku z 3 kwietnia 2017 r. wydał decyzję z 16 kwietnia 2019 r. Sąd zauważył jednocześnie, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.; dalej: ustawa zaopatrzeniowa) nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego Sąd uznał, że Minister pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za tym ostatnim stwierdzeniem przemawia zarówno czas trwania postępowania, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji. Minister pełną dokumentację zgromadził bowiem już w lutym 2018 r., o czym poinformował skarżącego pismem z 13 kwietnia 2018 r., wskazując jednocześnie na możliwość zapoznania się przez niego z aktami sprawy, zaś decyzję wydał dopiero po roku od tego zawiadomienia, czego nie sposób racjonalnie usprawiedliwić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a., zaś z ostrożności procesowej - alternatywnie naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister wskazał, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślił, że w chwili wniesienia wniosku z 3 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego zobowiązany był do wystąpienia z zapytaniami do szeregu wymienionych instytucji. W tym zakresie, co najważniejsze, jest natomiast zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia przez właściwe organy; 2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie, uznając jej wniesienie za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę kasacyjną, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., wskazać należy, że w świetle tego przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzyga zatem w tym zakresie o stopniu stwierdzonej bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie próbuje wykazać wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z przepisów art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać tego rodzaju zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Zarzut naruszenia tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jako przepis regulujący sposób rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny, a nie przepis regulujący proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, podniesiony samoistnie, nie może zatem stanowić skutecznej podstawy podważenia podjętego na tej podstawie rozstrzygnięcia (zob. np. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1132/21; z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1111/21, CBOIS). W warunkach niniejszej sprawy podniesiony jako samodzielna podstawa kasacyjna zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jest zatem nieskuteczny. Nieskuteczny jest również, podniesiony alternatywnie, zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się do zasad zbierania materiału dowodowego i rozpatrywania go. Przepisy te regulują zatem obowiązki organów w zakresie wyjaśniania sprawy do rozstrzygnięcia, lecz nie określają terminów procedowania. Określenie rodzaju przewlekłości lub bezczynności jest zaś funkcją skali, czy stopnia naruszenia przepisów regulujących terminy załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z kolei przepisy art. 36 § 1 i 2 k.p.a. dotyczą obowiązków organu względem strony w przypadku przekroczenia terminu do jej załatwienia. Tym samym powołanie tych przepisów w kontekście stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie może prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu (podobnie NSA w wyroku z 7 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1749/21, niepublikowany). Związanie granicami skargi kasacyjnej wyklucza natomiast przypisywanie autorowi skargi kasacyjnej zamiaru powołania innych przepisów, które byłyby bardziej adekwatne do jego prawdopodobnego zamysłu, lecz nie zostały wyraźnie przez niego wyartykułowane. W konsekwencji podstawę kasacyjną w zakresie w jakim opiera się na zarzutach naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwioną. W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że Sąd, wymierzając grzywnę lub przyznając sumę pieniężną, kieruje się zawartym w nim wskazaniem - do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, zaś decyzję co do zastosowania oraz wyboru odpowiedniego środka ustawodawca pozostawił uznaniu Sądu. W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnienie podstaw podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji przyznał od Ministra na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że przyznanie sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Stwierdzając zatem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ustalił wysokość sumy pieniężnej na kwotę 1.000 zł. Sąd wskazał przy tym, że wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zakwestionować przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz jej wysokość. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości. Argumentacja Sądu nawiązuje w tym zakresie do dokonanych w sprawie ustaleń świadczących o rażącym naruszeniu prawa przez Ministra, która to ocena nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej, oraz sytuacji finansowej skarżącego związanej z obniżeniem świadczenia emerytalnego. Podkreślić przy tym należy, że świadczenie to w przypadku emerytów stanowi z reguły podstawowe źródło ich utrzymania, co sprawia, że realizacja zasady szybkości i prostoty postępowania nabiera jeszcze większego znaczenia przy tego rodzaju sprawach. Wszelkie opóźnienia w załatwianiu takich spraw mogą bowiem odbijać się negatywnie na ich sytuacji życiowej. Suma pieniężna ma natomiast zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie - z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłości postępowania. Jest to też swoista sankcja za wadliwe - z punktu widzenia wskazanego prawa podmiotowego - zorganizowanie postępowania zmierzającego do załatwienia określonej sprawy. W warunkach niniejszej sprawy przyznana suma pieniężna mieści się w granicach zakreślonych przez ustawę i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada poczuciu sprawiedliwości jako rodzaj zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji podstawę kasacyjną w zakresie w jakim opiera się na zarzucie naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy również za nieusprawiedliwioną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).