I SA/Bk 860/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. R. na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie w ramach programu "Czyste powietrze" z udziałem skarżącego, który wstąpił w prawa żony po jej śmierci jako następca prawny p o s t a n a w i a: odrzucić skargę , UZASADNIENIE W. R. (zwany dalej: "skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. (zwanego dalej: "WFOŚiGW w B.") w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie w ramach programu "Czyste Powietrze" z udziałem skarżącego, który wstąpił w prawa żony po jej śmierci jako następca prawny. W odpowiedzi na skargę WFOŚiGW w B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Wskazał, że nie jest organem administracyjnym i nie prowadzi postępowania w myśl przepisów k.p.a., a tym samym w tym zakresie jego działalność nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej wniósł także o oddalenie skargi, wskazując, że w dniu [...] listopada 2018 r. wpłynął wniosek D. R. o dofinansowanie w ramach programu "Czyste Powietrze". Po jego rozpoznaniu, ale przed zawarciem umowy o dofinansowanie WFOŚiGW w B. otrzymał informację, że wnioskodawczyni zmarła w dniu [...] czerwca 2019 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, skarżący nie ma roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie, a zmiana wnioskodawcy na etapie przed zawarciem umowy o dofinansowanie nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: " p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest pismo WFOŚiGW w B. w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie w ramach programu "Czyste Powietrze" z udziałem skarżącego, który wstąpił w prawa żony po jej śmierci jako następca prawny. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że WFOŚiGW jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), o czym stanowi art. 400 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219, zwanej dalej p.o.ś.). Jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy p.o.ś. Ponadto w art. 400 ust. 3 p.o.ś. wskazano, że wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512,1571 i 1815). Zgodnie z art. 400 b ust. 1 p.o.ś. celem działania WFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, określonych w art. 400 a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-22 i 24-42 oraz art. 410 a ust. 4 i 6., w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. WFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej. W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10, w którym zaznaczono, że skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, iż dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. W rozpatrywanym przypadku brak jest więc podstaw do twierdzenia, że pismo WFOŚiGW w B. w przedmiocie odmowy kontunuowania postępowania o dofinansowanie w ramach programu "Czyste Powietrze" z udziałem skarżącego, który wstąpił w prawa żony po jej śmierci jako następca prawny ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r. I SA 264/97, wskazane w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r. V SA/Wa 784/18, LEX nr 2566375). Sam fakt, że WFOŚiGW wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (tak w wyroku NSA z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II OSK 390/09). Przedmiot skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Podkreślenia wymaga, że czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym - mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Mając zatem uwadze cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" wynikający z art. 411 ust. 8 p.o.ś., czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej wskazać należy, że podejmowane przez Wojewódzki Fundusz czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a zaskarżone pismo nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W związku z powyższym, skarga skarżącego jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.