III OSK 5368/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/20 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. nr KOA 1386/Wo/18 w przedmiocie nakazania wykonania działań zapobiegających szkodom. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. nr KOA 1386/Wo/18 w przedmiocie nakazania wykonania działań zapobiegających szkodom. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie prawa procesowego: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewszechstronnej kontroli, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że decyzje obu instancji zostały skierowane względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która nie jest właścicielem, posiadaczem samoistnym, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości Skarbu Państwa o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], co skutkowało błędnym zastosowaniem prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 w zw. z art. 9 ust 2 pkt 3 prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym do dnia 01.01.2018 r.); 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo stwierdzenia przez Sąd, że w decyzjach organów obu instancji doszło do błędnego określenia strony postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a.; 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu przez Sąd niewszechstronnej kontroli, co skutkowało oddaleniem skargi organu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy przedmiotową skargę wywiodła jednostka organizacyjna jaką jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, co doprowadziło do wyjścia przez Sąd poza granice sprawy, określone w art. 134 p.p.s.a. 4. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu niewszechstronnej kontroli, a w konsekwencji bezkrytyczne, oparte na laickich przeświadczeniach, przyjęcie istnienia związku przyczynowego pomiędzy budową drogi S[...], a zalewaniem nieruchomości nr [...], podczas gdy z treści opinii biegłego jednoznacznie wynika, że nie jest to jedyna przyczyna zalewania nieruchomości nr [...], a nieruchomość ta charakteryzowała się niekorzystnymi warunkami gruntowo-wodnymi, jeszcze przed rozpoczęciem budowy drogi ekspresowej S[...], co skutkowało błędnym zastosowaniem w okolicznościach niniejszej sprawy prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym do dnia 01.01.2018 r.). W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o nieprzeprowadzanie rozprawy, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa, a nie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, czy też Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazał, że posiadanie wykonane w ramach trwałego zarządu jest posiadaniem zależnym, zaś adresatem decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest właściciel, posiadacz samoistny albo użytkownik wieczysty gruntu, na którym doszło do zmiany srany wody, zatem trwały zarządca nie mieści się we wskazanych w tym przepisie kategoriach podmiotowych. Podniósł, iż Sąd pomija, że przepisy materialnego prawa administracyjnego oraz przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej, a nie jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Zwrócił uwagę, że Sąd oddali skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy skargę wywodziła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, na którą organy obu instancji nałożyły określone obowiązki. Wskazał, że gdyby Sąd przeprowadził właściwą kontrolę postępowania prowadzonego przez organy obu instancji, a nie jak wskazuje w uzasadnieniu kontrolę opartą o poziom wiedzy laika, to z pewnością dostrzegłby, że wybudowanie wysokiego i długiego nasypu, który korzysta z własnego, prawidłowo funkcjonującego systemu odwodnienia nie może stanowić a priori zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. Woda opadowa z tej drogi odprowadzana jest bowiem systemem własnego, prawidłowo funkcjonującego systemu odwodnienia, a nie na grunty sąsiednie, co wyklucza możliwość szkodliwego oddziaływania w tym względzie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że decyzje obu instancji zostały skierowane względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która nie jest właścicielem, posiadaczem samoistnym, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości Skarbu Państwa o nr [...],[...],[...], [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], co skutkowało błędnym zastosowaniem prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 w zw. z art. 9 ust 2 pkt 3 prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym do dnia 01.01.2018 r.) Zgodnie z treścią art. 29 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 1 pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 1 pkt 2). Stosownie natomiast do treści ust. 2 art. 29 Prawa wodnego to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie zaś z ust. 3 omawianego przepisu - Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazać należy, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], należą do Skarbu Państwa, a zarząd trwały sprawuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Pojęcie trwałego zarządu zdefiniowane zostało w art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z mocy wskazanego przepisu trwały zarząd to forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, które to władanie wiąże się z korzystaniem z nieruchomości w zakresie wynikającym z aktów ustanawiających trwały zarząd. Fakt, że z trwałym zarządem wiąże się uprawnienie do korzystania z nieruchomości oznacza, że możliwe jest przyznanie jednostce organizacyjnej wykonującej trwały zarząd uprawnień mających na celu ochronę tego prawa. Stanowisko takie wynika z istoty trwałego zarządu, który ma umożliwiać jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy takim celu zarządu trudno byłoby przyjąć zapatrywanie, że jednostka wykonująca zarząd nie może skutecznie podejmować działań w stosunku do zarządzanego przedmiotu, bowiem gdyby tak było, to nie mogłaby prowadzić działalności określonej przepisami prawa, a to przeczyłoby istocie trwałego zarządu. W konsekwencji uznać należy, że jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd przysługuje prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości oddanej w trwały zarząd (por. wyroki NSA z: 11 lipca 2018 r., I OSK 1906/16, 30 kwietnia 2020 r., I OSK 4072/18). W konsekwencji powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, że nakazanie wykonania określonych w decyzji urządzeń mogło być skierowane do Generalnej Dyrekcji Dróg krajowych i Autostrad jako organ jako zarządcy działek Skarbu Państwa, na których wybudowano trasę S[...]. Jako nieuzasadniony należało również ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegający na pominięciu przez Sąd, że w decyzjach organów obu instancji doszło do błędnego określenia strony postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w kwestii tej prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w decyzji organu I i II instancji doszło do nieprecyzyjnego określenia strony, jako Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Jednak, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, z art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) wynika, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś w myśl art. 18a ust. 1 tej ustawy, realizuje on swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż okoliczność wskazania w zaskarżonej decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zamiast Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie ma znaczenia dla meritum samej decyzji, bowiem nie wątpliwości do kogo została skierowana zaskarżona decyzja i kogo czyni ona zobowiązanym do wykonania określonych w niej działań pomimo nieprecyzyjnego określenia strony. W konsekwencji nie sposób również przyjąć, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., bowiem nie ulega wątpliwości, iż Sąd I instancji nie wyszedł w niniejszej sprawie poza jej granice. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającego na bezkrytycznym, opartym na laickich przeświadczeniach przyjęciu istnienia związku przyczynowego pomiędzy budową drogi S[...], a zalewaniem nieruchomości nr [...] podczas gdy z opinii biegłego wynika, że nie jest to jedyna przyczyna zalewania nieruchomości, wskazać należy, że również ten zarzut okazał się nieuzasadniony. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r.). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 77 k.p.a. zawiera szereg mniejszych jednostek redakcyjnych. W tych okolicznościach autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu, zaś w razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, paragraf, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK 125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 16 lutego 2021 r., III OSK 2291/21). Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W realiach niniejszej sprawy można było zatem przyjąć na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., w istocie odnosi się do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Przypomnienie wymaga, iż podstawowym dowodem w sprawie ustalenia czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach i jakie są tego przyczyny jest opinia biegłego. W niniejszym postępowaniu taka opinia została sporządzona przez osobę posiadającą niezbędną wiedzę specjalistyczną z zakresu hydrologii - - M.F. Z jej treści wynika, że okolicznościami powodującymi zmianę stanu wody na gruncie w sprawie są przeobrażenia terenu związane z realizacją trasy S[...] i ul. [...]. Jednocześnie biegły stwierdził, że już przed rozpoczęciem budowy teren charakteryzował się niekorzystnymi warunkami gruntowo-wodnymi. Ponadto biegły zauważył, iż urbanizacja okolicznych terenów niewątpliwie przyczyniła się do podniesienia wód gruntowych, jednakże działania skarżącego związane z budową trasy S[...], tj. przemodelowanie rzeźby terenu oraz wykonanie nasypu – zmieniły kierunek odpływu wód na działkę [...]. Ponadto wpływ na zalewanie tej działki ma także brak prawidłowego wykonania odwodnienia ul. [...] (na odcinku graniczącym z działką [...]). Jednocześnie biegły wskazał, iż wykonanie przez GDDKiA odwodnienia w ramach prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji drogowej nie oznacza, iż sama inwestycja nie spowodowała zmiany stosunków wodnych, skoro doszło do przeobrażenia terenu spowodowanego realizacją trasy S[...]. W konsekwencji nie sposób się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że kontrola przeprowadzona przez organy w niniejszej sprawie oparta była na laickich przeświadczeniach. Odnosząc się zaś do kwestii niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych nieruchomości jeszcze przed rozpoczęciem budowy drogi krajowej S[...] wskazać należy, że w sporządzonej opinii biegły zwrócił uwagę, iż kierunek odpływu wód na działkę [...]zmienił się w związku z przemodelowanie rzeźby terenu oraz wykonanie nasypu. Ponadto, na co zwracał już uwagę Sąd I instancji, nie sposób pominąć, że przed wybudowaniem drogi S[...] właścicielka działki [...] nie zgłaszała zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla jej posesji. W konsekwencji jako niezasadny należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 (§1) i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia