VI SA/Wa 571/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi "S." Sp. j. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku oddala skargę UZASADNIENIE Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z "(...)" grudnia 2019 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), art. 4 pkt 22 lit.e, art. 32a, art. 32f ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 38 dalej: "u.t.d."), art. 5 ust. 1, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm., dalej: "rozporządzenia (WE) nr 1072/2009"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez "(...)"Sp.j. (dalej: "Strona", "Skarżący" lub "przedsiębiorca"), utrzymał w mocy decyzję z "(...)"października 2019 r., o cofnięciu na okres 6 miesięcy wypisu o nr blankietu "(...)"z licencji wspólnotowej nr "(...)"uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszeniu wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym. W dniu 4 marca 2016 r. przedsiębiorcy "(...)"Spółka Jawna z siedzibą w "(...)"została udzielona licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy (licencja wspólnotowa) o numerze "(...)", z terminem ważności od dnia 9 marca 2016 r. do dnia 8 marca 2021 r. W dniu 11 grudnia 2017 r. Naczelnik "(...)"Urzędu Celno-Skarbowego w "(...)" wydał decyzję administracyjną o numerze "(...)"nakładającą na przewoźnika drogowego karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł za naruszenie, o którym mowa w Ip. 3,3 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Naruszenie polegało na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Strona nie odwołała się od powyższej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 20 września 2019 r., zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 32f ust. 3 u.t.d. postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia wypisu z licencji wspólnotowej nr "(...)"uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej przedsiębiorcy na okres 6 miesięcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji administracyjnej z dnia "(...)"października 2019 r. nr "(...)", którą cofnięto stronie na okres 6 miesięcy wypis o nr blankietu "(...)"z licencji wspólnotowej nr "(...)"uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszono wydawanie stronie nowych świadectw kierowców przez okres roku. W dniu 19 listopada 2019 r., strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że w dniu popełnienia naruszenia, obowiązywały przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2017 r. pod poz. 2200. Załącznik tej ustawy nie przewidywał kary za brak świadectwa kierowcy. Zatem w ocenie strony naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 nie mogło być sankcjonowane karą określoną w Ip. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Tym samym postępowanie wówczas przeprowadzone było bezprzedmiotowe. Ponadto naruszenie stwierdzone w decyzji ww. organu nr "(...)"uległo zatarciu w styczniu 2019 r. i należy je uznać za niebyłe. Zdaniem skarżącej spółki taka sytuacja zabrania organom administracji publicznej obciążania spółki jakimikolwiek negatywnymi konsekwencji z powodu popełnienia opisanego naruszenia. W ocenie strony, nałożenie na nią kary za ww. naruszenie i wydanie zaskarżonej decyzji stanowi dwukrotną sankcję za ten sam czyn, co jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. Powołując się na art. 127 k.p.a. skarżąca spółka wskazała również, że przepis ten nie dotyczy decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Strona wyjaśniła również, że zaskarżona decyzja ograniczy jej możliwość zatrudniania kierowców z krajów spoza Unii Europejskiej, co w konsekwencji doprowadzi do utraty konkurencyjności przez jej przedsiębiorstwo. Decyzją z dnia "(...)" grudnia 2019 r. nr "(...)", GITD utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym obowiązujące w dniu popełnienia przez stronę naruszenia polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, przewidywały nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego świadectwa kierowcy. Takie naruszenie zawierał przepis Ip. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem karą pieniężną było sankcjonowane wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy. Natomiast warunki wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego, w tym przewozu rzeczy przez kierowcę spoza Unii Europejskiej, regulowały przepisy ustawy o transporcie drogowym i przepisy unijne, do których odsyłały przepisy ustawy o transporcie drogowym. Warunki te regulował przepis art. 32a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. Wymienione przepisy obowiązywały w dacie popełnienia przez stronę naruszenia stwierdzonego w decyzji nr "(...)", tj. w dniu "(...)" października 2017 r. Treść tych przepisów nie uległa zmianie. Wymienione przepisy nie pozostawiały żadnych wątpliwości, że jednym z warunków wykonywania międzynarodowego transportu drogowego przez przewoźnika zatrudniającego kierowcę - obywatela państwa nienależącego do Unii Europejskiej było i jest obecnie posiadanie świadectwa kierowcy. Zatem przewoźnik zatrudniający kierowcę będącego obywatelem państwa spoza Unii Europejskiej może zlecić wykonanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy tylko temu kierowcy, dla którego uzyskał świadectwo kierowcy. Wykonanie międzynarodowego przewozu drogowego skontrolowanego w dniu 16 października 2017 r. strona zleciła kierowcy, który nie posiadał świadectwa kierowcy, więc ten przewóz strona, mająca siedzibę w Polsce, wykonała niezgodnie z ww. przepisem ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ również uznał je za niezasadne. Wskazał, iż przepis art. 94b ustawy o transporcie drogowym przewiduje uznanie nałożonej kary pieniężnej za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. Przepis ten dotyczy m. in. poważnego naruszenia określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403. Natomiast za wykonanie decyzji należy uznać tę sytuację, w której podmiot ukarany uiści w całości nałożoną karę pieniężną, co potwierdza art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem karę pieniężną uiszcza się na właściwy rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej nałożeniu stała się wykonalna. Koszty związane z jej przekazaniem pokrywa zobowiązany podmiot. Naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 strona popełniła w dniu 16 października 2017 r., za popełnienie którego została ukarana karą pieniężną nałożoną ww. decyzją. Decyzja, którą na stronę nałożono karę pieniężną w wysokości 8,000 zł, została stronie doręczona w dniu 13 grudnia 2017 r. Od tej decyzji strona nie odwołała się, więc w dniu 28 grudnia 2017 r. decyzja stała się ostateczna i wykonalna. Jak wynika z pisma Naczelnika "(...)"Urzędu Celno - Skarbowego w "(...)"z dnia 09 września 2019 r., strona uiściła nałożoną na nią karę pieniężną dopiero w dniu 30 stycznia 2019 r. Zatem wbrew twierdzeniom strony w tym dniu nie nastąpiło zatarcie ww. kary, lecz od tej daty biegnie termin do uznania tej kary za niebyłą. Termin ten upłynie dopiero w dniu 30 stycznia 2020 r. i dlatego organ mógł wobec strony zastosować sankcję określoną w art. 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na Jego rzecz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1.art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie poczynieniu ustaleń oraz nie zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz poczynieniu ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; a także wadliwą jego analizę, skutkujące w konsekwencji przyjęciem, że zebrane dowody w sposób jednoznaczny wskazują na wpływ lub zgodę skarżącego na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, co bez wątpliwości jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, oraz nie wyjaśnienie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, art. 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej i wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną bez przeprowadzenia wnikliwego i szczegółowego postępowania administracyjnego, 3.art. 32f pkt. 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 94b poprzez uznanie iż zatarcie naruszenia określonego w załączniku nr I do rozporządzenia 403/201 nastąpi dopiero w dniu 30 stycznia 2020 r., 4.art. 2 Konstytucji RP poprzez nieobiektywne stosowanie zapisów art. 94 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz działanie wbrew statusowi Inspekcji Transport Drogowego w zakresie ochrony polskiego rynku przewozowego poprzez działanie zmierzające swoimi decyzjami do ograniczenia konkurencyjności własnych podmiotów wykonujących przewozy międzynarodowe wobec przewoźników z innych państw. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w dniu popełnienia naruszenia obowiązywały przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu z 2017r. poz. 2200. Taryfikator nie przewidywał kary na podmiot wykonujący przewóz za brak świadectwa kierowcy, jak również przeprowadzone wówczas postępowanie w zakresie Ip. 3.3 było bezprzedmiotowe gdyż treść taryfikatora nie pozwalała na użycie go w przypadku naruszenia rozporządzenia 1071/2009 jakie zostało stwierdzone podczas kontroli w grudniu 2017r. (lp.3.3 – wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu). Naruszenie przepisów rozporządzenia nie mogło zostać sankcjonowane za pomocą Ip. 3.3 gdyż jego treść nie obejmuje naruszeń aktów rozporządzeń. Natomiast zgodnie z art. 94b Ustawy o Transporcie Drogowym (tj. 2019 poz. 2140) "Nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłe po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. " Zatem w oparciu o treść zacytowanego powyżej przepisu naruszenie na podstawie którego wszczęto przedmiotowe postępowanie zostało zatarte po upływie roku od dnia wykonalności wskazanej powyżej decyzji administracyjnej z dnia 11 grudnia 2017 r. W oparciu o powyższe skarżący argumentował, że przedmiotowe postępowanie w zakresie art. 32f wszczęte zostało bezpodstawnie na podstawie naruszenia które uległo zatarciu w styczniu 2019 r. a zgodnie z zacytowanym przepisem po upływie roku od dnia wykonalności decyzji uznać je należy za niebyłe. Ponadto bez wątpienia zdaniem skarżącego nałożenie kary pieniężnej przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w "(...)"oraz dodatkowo przedmiotowa decyzja wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowią podwójną sankcję za ten sam czyn, a to w konsekwencji jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP co było wielokrotnym przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W obowiązującym stanie prawnym - szczegółowo wyjaśnionym w decyzji GITD z dnia "(...)" grudnia 2019 r. – do kierowcy, niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy Unii Europejskiej dotyczące świadectwa kierowcy zgodnie z art. 32a. Świadectwo kierowcy wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego licencję wspólnotową (art. 32b ust. 2 ustawy). Od dnia 4 grudnia 2011 r. do świadectw kierowcy stosuje się bezpośrednio przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U. UE. L. 2009.300.72), dalej "rozporządzenie (WE) nr 1072/2009". Stosownie do art. 3 ww. rozporządzenia, wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który: a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (13), albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: (i) na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach, (ii) na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony, zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1 (art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009). Zgodnie z art. 32f ust. 3 ustawy w przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, organ, o którym mowa w art. 32b, cofa, w drodze decyzji administracyjnej, 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku. Bezsprzeczne jest, iż na przedsiębiorcę w dniu "(...)" grudnia 2017 r. decyzją nr "(...)"nałożono karę za naruszenie określone w Ip, 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - tj. stwierdzenie podczas kontroli wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę, iż nie posiada on ważnego świadectwa kierowcy. W grupie 10 załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 jako bardzo poważne naruszenie dotyczące świadectw kierowcy wskazano przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Transportu Drogowego stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 32f ust. 3 utd zobligowany był do cofnięcia jednego wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw na okres roku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.32 f pkt 3 ustawy w zw. z art.94b poprzez uznanie iż zatarcie naruszenia określonego w załączniku nr I do rozporządzenia 403/2016 nastąpiło dopiero w dniu 30 stycznia 2020 r., wskazać należy, iż strona uiściła nałożoną karę pieniężną w dniu 30 stycznia 2019 r. co oznacza, iż decyzja została wykonana właśnie w tym konkretnym dniu. Zgodnie z art.94b utd karę uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia jej wykonania co oznacza, iż to od daty 30 stycznia 2019 r., biegnie termin do uznania tej kary za niebyłą. Termin ten jak słusznie wskazał organ upłynął w dniu 30 stycznia 2020 r., co oznacza, że organ mógł wobec strony zastosować sankcję określoną w art.32 f ust.3 ustawy o transporcie. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez GITD przepisów postępowania. Organ zgromadził dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne sprawy służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Strona miała możliwość czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania i na bieżąco była informowana o podejmowanych przez organ działaniach. Przeprowadzone zatem postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom prawa, w tym zasadzie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W świetle powyższego, decyzja I instancji została wydana zgodnie z prawem, co uzasadniało jej utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji