III SA/Kr 472/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2020 r., [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. skargę oddala; II. przyznaje adw. O. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 17 lutego 2020 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącego R. C. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 8, art. 60 i art. 61, art. 8 ust. 3, art. 106 ust. 3b i 5, art. 109, art. 155 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1358) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 3 i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] orzekł o zmianie decyzji Nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w ten sposób, że skarżący będzie od 1 grudnia 2019 r. ponosił odpłatność w wysokości 1165,50 zł miesięcznie, a ustalona kwota ulegnie zmianie z chwilą zmiany średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, o uchyleniu decyzji z dnia [...] 2019 r. nr [...] w całości od 1.12.2019 r. i o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji wskazał, że od 1 grudnia 2019 r. nastąpiła zmiana w sytuacji dochodowej skarżącego, a źródłem dochodu skarżącego jest renta rolnicza wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz świadczeniem uzupełniającym. Łączny dochód skarżącego wynosi 1665,01 zł miesięcznie. Kwota zmiany dochodu wynosi 569,37 zł i przekroczyła 10 procent kryterium dochodu osoby samotnie gospodarującej, tj. 70,10 zł. W związku z tym opłata za pobyt w Domu Pomocy Społecznej ponoszona przez skarżącego od 1 grudnia 2019 r. wynosi 1165,50 zł miesięcznie. Pozostałą kwotę w wysokości 2640,67 zł pokryje Gmina. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie skarżący R. C. zarzucając naruszenie art. 9 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji bezprawne potrącenie 70 procent świadczenia uzupełniającego tytułem opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu za pobyt w domu pomocy społecznej, w sytuacji, gdy zgodnie z powołanym przepisem ze świadczenia uzupełniającego nie dokonuje się potrąceń i egzekucji., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równości, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie prawa działającego wstecz sprzecznie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z uwagi na wydanie decyzji w dniu 4 grudnia 2019 r., która obowiązuje wstecznie od 1 grudnia 2019 r. Skarżący powołał się także na swoją trudną sytuację zdrowotną. Decyzją wyżej opisaną Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 3 i umorzyło postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w zakresie ustalenia wysokości dochodu skarżącego podzielił w pełni stanowisko organu pierwszej instancji. Wyeliminował natomiast punkt 3 zaskarżonej decyzji stwierdzając, że niedopuszczalne jest jednoczesne uchylenie i zmiana decyzji. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc tożsame zarzuty, jak podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia wysokości ponoszonej przez skarżącego opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast spór między stronami sprowadza się do kwestii, czy do dochodu branego pod uwagę przy ustaleniu wysokości ww. opłaty dolicza się kwotę świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876; w skrócie powoływanej dalej jako "u.p.s."). Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. opłatę za pobyt wnosi małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Pojęcie dochodu oraz sposób jego ustalania określa art. 8 ust. 3 u.p.s. W myśl tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 3321/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) katalog wyjątków od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 u.p.s. nie podlega wykładni rozszerzającej. Tym samym wszystkie przychody - poza wyrażonymi w art. 8 ust. 4 i 4a u.p.s. - wlicza się do dochodu. Zgodnie z art. 8 ust. 4a u.p.s. w przypadku dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 252). Powyższe wyłączenie dotyczy osób wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., skoro zatem ustawodawca wyraźnie wskazał jedynie te osoby, oznacza to, że wyłączenie ze wskazanego przepisu nie dotyczy osób wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 1, a taką osobą jest skarżący. Nie można zdaniem Sądu mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości, gdyż podmioty wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 nie znajdują się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej – osoby wymienione w pkt 1 są beneficjentami świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, a podmioty wymienione w pkt 2 – członkami rodzin takich osób, na których ciąży z mocy ustawy obowiązek uiszczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Sytuacji faktycznej i prawnej tych podmiotów nie sposób utożsamiać. Również treść art. 9 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1936) nie uzasadnia przyjęcia, że kwoty świadczenia uzupełniającego nie należy doliczyć do kwoty dochodu branej pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszonej przez osobę przebywającą w domu pomocy społecznej. Zgodnie z powyższym przepisem ze świadczenia uzupełniającego nie dokonuje się potrąceń i egzekucji. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie stanowi ani potrącenia, ani egzekucji, przepis ten zatem do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Należy podnieść, że podstawę prawną decyzji stanowi przepis art 106 ust. 5 u.p.s., który pozwala na zmianę decyzji ostatecznej w trakcie jej obowiązywania. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016 r. (sygn. akt l OSK 221/16, CBOSA) wydanego na tle oceny konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, że deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy wiec uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r., s. 47 i n. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151; por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/1). Nie można tym samym podzielić stanowiska strony, że wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy decyzja nie może nakładać obowiązku ponoszenia opłat wstecz. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt l OPS 7/17, CBOSA, w której Sąd wskazał w szczególności, że "upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty". Naczelny sąd Administracyjny podkreślił, że "pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej". Powyższe odnosi się zdaniem Sądu także do kwestii zmiany wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Z powyższych przyczyn Sąd działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skarżący był reprezentowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika z urzędu będącego adwokatem, dlatego też Sąd przyznał pełnomocnikowi kwotę 240 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w oparciu o art. 250 § 1 p.p.s.a.