I GSK 703/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1355/13 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013r., w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1355/13 oddalił skargę K. S.A. z siedzibą w T., na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2012 r. o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej spółce do wniosku WPR1 z dnia 23 grudnia 2004r. oraz zobowiązującej spółkę do zwrotu tej kwoty łącznie z odsetkami. Sąd rozstrzygał w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego orzekł, że refundacja wywozowa wypłacona K. S.A. do powołanego wyżej wniosku, została wypłacona nienależnie i zobowiązał spółkę do jej zwrotu. Decyzja została doręczona spółce w dniu 19 grudnia 2012 r., a jej pełnomocnikom adw. Ł. M. i r. pr. K. G. w dniu 18 grudnia 2012 r. W dniu 8 stycznia 2013 r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynęło odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2012 r. wniesione przez pełnomocnika spółki radcę prawnego Ł. M. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego wpłynęła do Kancelarii w dniu 18 grudnia 2012 r. ale jej skuteczne doręczenie nastąpiło w przypadku adwokata – K. G. w dniu 3 stycznia 2013 r., natomiast w przypadku radcy prawnego Ł. M. w dniu 4 stycznia 2013 r. Spółka wyjaśniła, że jej pełnomocnicy nie mieli wiedzy, iż decyzja została dostarczona do biura podawczego Kancelarii Adwokackiej w dniu 18 grudnia 2012 r. ponieważ Ł. M. w dniu 19 grudnia 2012 r. od wczesnych godzin porannych reprezentował K. w Sądzie Okręgowym Toruniu, a następnie od 20 grudnia 2012 r. do 3 stycznia 2013 r. przebywał na urlopie zagranicznym w Egipcie. Z kolei K. G. w okresie od 18 grudnia 2012 r. do 2 stycznia 2013r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że ze względu na treść art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm.), która wyłącza stosowanie art. 58-60 k.p.a., złożony przez spółkę wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest bezprzedmiotowy i postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. utrzymał w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa ARR nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą wyłącza zastosowanie instytucji przywrócenia terminu (art. 58-60 kpa), zatem w sytuacji wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz wniosku strony o jego przywrócenie na podstawie art. 58 k.p.a., brak jest podstaw do przywrócenia terminu. Pismem z dnia 7 maja 2013r. spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i w konsekwencji naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że na mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702 ze zm., dalej: ustawa o ARR) "do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81". W niniejszej sprawie przepisami odrębnymi są m.in. przepisy ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i one to mają zastosowanie wraz z zastrzeżeniami z niej wynikającymi. Zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy "z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58- 60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103". Tym samym art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą ma zastosowanie do wszystkich spraw dotyczących administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi, w tym także do odwołań od decyzji Prezesa ARR wydanych w tym zakresie. Sąd wskazał, że odwołanie spółki dotyczyło decyzji Prezesa ARR z dnia [...] grudnia 2012 r. dot. ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, a więc niewątpliwie sprawy dotyczącej obrotu towarowego z zagranicą rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym przy jej rozstrzyganiu ma zastosowanie m.in. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w tym przepis art. 4 tej ustawy dotyczący m.in. terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Skoro spółka otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 18 grudnia 2012 r., o czym świadczy potwierdzenie doręczenia decyzji dokonane przez pracownika Kancelarii Adwokackiej reprezentujących spółkę pełnomocników, (k. 66 akt adm. załączonych do sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą tut. Sądu VSA/Wa 1354/13), zaś pismo stanowiące odwołanie zostało sporządzone i wpłynęło do ARR w dniu 8 stycznia 2013r, to zgodnie z art. 129 kpa i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 2 stycznia 2013r. Zarazem postępowanie w przedmiocie złożonego wraz z odwołaniem wniosku spółki o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r. ostatecznie umorzone jako bezprzedmiotowe, a trafność podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia podzielił WSA w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie sygn. akt VSA /Wa 1354/13 skargę spółki. Dlatego, zdaniem Sądu, należało zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty naruszenia art. 7 ust 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i w konsekwencji art. 58 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd zauważył nadto, że zarzuty skargi oraz jej uzasadnienie są tożsame z zawartymi w skardze na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i podlegały one ocenie w postępowaniu o zbadanie legalności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r. W tej sytuacji trafne jest stanowisko organu co do braku podstaw zastosowania w sprawie odwołania K. od decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. instytucji przywrócenia terminu do jego wniesienia. Pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z dnia 12 grudnia 2013r. ( sygn. akt V SA/Wa 1354/13) i zawarta w nim ocena prawna, z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ustalenia legalności zaskarżonego postanowienia, ten sąd oraz organ. Spółka, w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i uznanie, że wyłączenia z zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności wyłączenie z zastosowania art. 58-60 k.p.a. przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą znajdują zastosowanie w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna spółki została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest na naruszeniu art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania głównego, w stosunku do którego stwierdzono uchybienie terminu i umorzono postępowanie w sprawie o przywrócenie terminu, jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej K. S.A. do wniosku WPR 1 o numerze [...], w kwocie 460.726 zł. Przedmiotem sporu jest zaś to, jaka ustawa ma zastosowanie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem spółki, ustawa O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą nie ma zastosowania w sprawie, a tym samym nie mają zastosowania zawarte w art. 4 tej ustawy przepisy o wyłączeniu stosowania art. 58 – 60 k.p.a. Zastosowanie mają natomiast przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 oraz ustawa o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych a w szczególności jej art. 7 i katalog wyłączeń w nim zawarty, który nie obejmuje art. 58 – 60 k.p.a. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie ma zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, która wyłącza stosowanie art. 58 - 60 K.p.a. stąd złożony przez spółkę wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest bezprzedmiotowy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty spółki są nieusprawiedliwione, a pogląd Sądu I instancji i organu administracji co do zastosowania ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą jest trafny. Refundacje wywozowe w oparciu o rozporządzenie nr 612/2009 dotyczą wywozu produktów (m.in. cukru) poza teren Wspólnoty, zatem nie jest trafny pogląd prezentowany przez spółkę, że całość zagadnień związanych z obrotem cukrem uregulowana jest w ustawie o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Ustawa o Agencji Rynku Rolnego w rozdziale 2 reguluje zagadnienia ogólne związane z właściwością organów i procedurą (a właściwie odrębnościami procesowymi), zaś w rozdziale 6 reguluje organizację rynku cukru. Rozdział 2 dotyczy całego zakresu przedmiotowego działania Agencji, zaś rozdział 6 dotyczy tylko polskiego rynku cukru. Zagadnienia związane z obrotem cukrem z zagranicą reguluje ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Ustawa ta zawiera w stosunku do ustawy o Agencji Rynku Rolnego przepisy szczególne w kwestiach, które reguluje. Jak wskazano wyżej, ustawa ta reguluje właściwość organów w sprawach w niej wymienionych m.in. w sprawach administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w tym wypłacaniem refundacji wywozowych, a także nakładanie kar (art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy o ARR). Organami Agencji jest Prezes Agencji Rynku Rolnego i minister właściwy do spraw rynków rolnych, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o Agencji Prezes Agencji ustala w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, zaś zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa Agencji jest minister właściwy do spraw rynków rolnych. Kara jest obligatoryjną konsekwencją nadmiernie pobranych środków, zaś Agencja jest organem właściwym w przedmiocie kar. Organem wykonawczym Agencji jest prezes Agencji, zatem kompetencje do wydawania decyzji w przedmiocie kar należą do prezesa Agencji. Oprócz powyższych uregulowań ogólnych ustawa o Agencji Rynku Rolnego reguluje rynki wymienionych w niej towarów. Jedna z regulacji dotyczy rynku cukru, jednak z jej treści wynika w sposób niewątpliwy, że chodzi o rynek wewnętrzny cukru nie zaś o obrót cukrem z zagranicą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, reguluje ona obrót towarami z zagranicą w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego. Zatem co do zasady, przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w sprawach uregulowanych rozporządzeniem nr 612/2009 i stanowią uzupełnienie zawartego w nich prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe – rozporządzenie nr 612/2009 – przewiduje wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy te zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące zwrotu nienależnej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundacje nienależną, jednak nie zawierają procedur regulujących postępowanie w przedmiocie zwrotu refundacji i kar, bowiem realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Zatem w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, bowiem to przepisy ww. ustawy uzupełniają regulacje wspólnotowe. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych przepisami prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 §5, art. 58 – 60, art. 75, art. 76 § 2 i § 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97 – 103. Słusznie też Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 7 ustawy o Agencji Rynku Rolnego stanowi, że do postępowań nie stosuje się wymienionych przepisów k.p.a. jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Przepisem "stanowiącym inaczej" jest przepis art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a. z wyłączeniem przepisów określonych w art. 4 powołanej ustawy, tj. z wyłączeniem przepisów wskazanych w tym artykule, a w szczególności z wyłączeniem art. 58 – art. 60 K.p.a., które to przepisy normują kwestie związane z przywróceniem terminu. Jak wskazano wyżej, ustawa O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą zawiera przepisy odrębne, to jest wskazany art. 4 i przepis ten "stanowi inaczej" zawierając szersze wyłączenia stosowania k.p.a. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. W kontekście przedstawionej wykładni ww. przepisów, nie jest też zasadny zarzut, że wykładnia art. 4 powołanej wyżej ustawy, mająca istotny wpływ na wynik sprawy, zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, jest sprzeczna z założeniami wykładni celowościowej ustawodawcy. Celem administrowania obrotem towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest zapewnienie prawidłowego zarządzania wspólną organizacją poszczególnych rynków rolnych. Administrowanie obrotem towarami rolnymi z zagranicą obejmuje więc nie tylko sprawy związane z wydawaniem pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych, ale także sprawy dotyczące rozliczenia wykonania udzielonych pozwoleń oraz naliczenia i wypłaty refundacji wywozowych, jak również nakładania i egzekwowania kar administracyjnych określonych w przepisach prawa wspólnotowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.