III SA/Kr 856/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 maja 2022 r., znak WO-II.621.1.13.2022 w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 11 maja 2022 r., znak WO-II.621.1.13.2022 Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 28 stycznia 2022 r. orzekającą o wymeldowaniu E. P. (dalej: "skarżąca") z pobytu stałego z budynku nr [...] położonego w miejscowości S., gmina Ł. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 510 ze zm., dalej: "u.e.l."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 8 października 2021 r. C. P. zwrócił się o wymeldowanie skarżącej z miejsca pobytu stałego pod adresem S. [...] z powodu opuszczenia miejsca pobytu w dniu 23 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca w grudniu 2019 r. wynajęła mieszkanie przy ul. [...] w L., nie pozostawiła żadnych rzeczy pod adresem S. [...]. Powodem wyprowadzki była sprawa rozwodowa oraz konflikt z domownikami. Pismem z dnia 14 października 2021 r. skarżąca wniosła o oddalenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że wyprowadziła się z domu pod adresem S. [...] ze względu na agresywne zachowanie męża względem skarżącej oraz małoletnich dzieci. W ocenie skarżącej może to mieć związek z wyrokiem Sądu Okręgowego w N. z dnia 9 marca 2020 r. i brakiem uregulowania spraw finansowych względem skarżącej. Skarżąca podniosła, że C. P. (wnioskodawca) niejednokrotnie namawiał skarżącą na wyprowadzkę. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) z dnia 30 września 2021 r. stwierdzono, że spadek po zmarłej J. P. nabyli: mąż C. P. oraz synowie M. P., M. P. i H. P., każdy po 1/4. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. Sąd Rejonowy w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich udzielił zabezpieczenia i zmienił punkt drugi wyroku Sądu Okręgowego w N. z dnia 9 marca 2020 r. sygn. akt [...], w ten sposób, że miejsce zwykłego pobytu małoletnich A. P. i S. P. ustalił przy ojcu M. P. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Pismem z dnia 12 grudnia 2021 r. skarżąca nie zgodziła się na wymeldowanie z adresu S. [...], wskazała, że wnioskodawca wbrew obowiązującym przepisom nie zapewnił skarżącej lokalu zastępczego. Skarżąca wskazała, że zamieszkanie u rodziny nie jest możliwe z powodów osobistych, a nadto skarżąca nie wyraża zgody na lokum zastępcze z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z protokołu przesłuchania skarżącej wynika, że opuściła budynek w 2019 r. wraz z dziećmi, ponieważ zmusiła ją do tego sytuacja rodzinna. Skarżąca wskazała, że w domu ma jeszcze swoje rzeczy, których nie może odebrać, ponieważ nikt nie chce jej wpuścić do środka. Skarżąca nie ma kluczy, nie jest nigdzie zameldowana, zatrzymuje się w hostelach. Chciałby utrzymać meldunek, dopóki nie znajdzie lokalu, w którym będzie mogła się zameldować. Decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. Wójt Gminy Ł. orzekł o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego w budynku nr [...] położonego w miejscowości S., gmina Ł. Organ wskazał, że skarżąca dobrowolnie wyprowadziła się z budynku oznaczonego nr [...] w miejscowości S. i od tamtej pory nie przebywa w miejscu zamieszkania, zabrała swoje rzeczy osobiste, nie ma kluczy do domu. Organ wskazał, że skarżąca nie deklaruje chęci powrotu do domu. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że pod adresem S. [...] mieszkała od 2012 r. W grudniu 2018 r. znalazła mieszkanie i postanowiła się wyprowadzić z powodu chwiejnych nastrojów męża i awantur. W marcu 2020 r. doszło do rozwodu skarżącej z mężem. Przed rozwodem w 2020 r. była czasem obecna w domu pod adresem S. [...]. Skarżąca wskazała, że wyprowadziła się, biorąc niezbędne rzeczy dla siebie i dzieci. Sąsiad K. O., który był świadkiem w postępowaniu o wymeldowanie jest bliską rodziną wnioskodawcy. Decyzją z dnia 11 maja 2022 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca nie mieszka pod adresem S. [...]. Podjęła decyzję o opuszczeniu miejsca zamieszkania ze względu na konflikt rodzinny i naganne zachowanie byłego męża. Opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny, a skarżąca nie widzi możliwości powrotu do domu, więc opuszczenie budynku należało uznać za mające charakter trwały. Organ wskazał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji jest wadliwe, ponieważ decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postepowania, jednakże zdaniem Wojewody Małopolskiego naruszenie to nie miało wpływu na treść decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z przyjętym rozstrzygnięciem, podkreśliła, że opuszczenie miejsca zamieszkania w miejscowości S. [...] nie miało charakteru dobrowolnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną, że skarżąca opuściła lokal pod adresem S. 13 w 2018 r.w związku z istniejącym w rodzinie konfliktem, nie posiada kluczy do lokalu, ani możliwości i perspektyw powrotu do niego. Skarżąca wskazywała, że chciałaby utrzymać zameldowanie, do czasu, gdy nie będzie miała innego miejsca zameldowania, a także podnosiła, że decyzja o wyprowadzeniu się z miejsca zamieszkania pod adresem S. [...] nie miała charakteru dobrowolnego, ponieważ została wymuszona agresywnym zachowaniem byłego męża. Równocześnie, do dnia wydania decyzji przez organ II instancji (11 maja 2022 r.) skarżąca nie podjęła żadnych działań zmierzających do przywrócenia posiadania lokalu, w tym w szczególności nie wytoczyła powództwa o ochronę posiadania. Zgodnie z treścią art. 35 u.e.l. organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 (czyli organ gminy właściwy ze względu na położenie nieruchomości, w której osoba zamieszkuje), wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 (podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu), decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.e.l. pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zgodnie z art. 28 ust. 4 u.e.l. zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie wymeldowania ma na celu jedynie ustalenie okoliczności faktycznych, czy dana osoba dobrowolnie i trwale opuściła lokal, w którym była zameldowana. W postępowaniu nie są rozstrzygane żadne kwestie prawne, w tym w szczególności kwestie tytułu prawnego do lokalu. Celem postępowania o wymeldowanie jest jedynie doprowadzenie do zgodności ze stanem faktycznym, niezależnie od prawa do lokalu. Równocześnie z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżącej przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do lokalu, a skarżąca na żadnym etapie postępowania nie podnosiła takiej okoliczności. W sprawie bezspornym jest istnienie konfliktu pomiędzy skarżącą oraz rodziną byłego męża oraz fakt opuszczenia lokalu mieszkalnego położonego w S. nr [...] przez skarżącą. Sporna natomiast jest kwestia trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 u.e.l. jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r. sygn. V SA 3169/00, CBOSA). Opuszczenie miejsca pobytu musi cechować zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. W toku postępowania o wymeldowanie organ jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko, czy osoba wymeldowywana przebywa w danym miejscu, ale jeśli w lokalu nie przebywa, to jakie były przyczyny jej wyprowadzenia się i czy całokształt okoliczności wskazuje, że wyprowadzenie to ma charakter trwały. Konieczne jest ustalenie zarówno elementu dobrowolności, jak i trwałości opuszczenia lokalu. W ocenie Sądu niewątpliwie przyczyną opuszczenia lokalu przez skarżącą był istniejący w rodzinie konflikt, jednakże z okoliczności podnoszonych w toku postępowania wynika również, że skarżąca zaplanowała opuszczenie lokalu i przygotowała się do niego poprzez wynajęcie innego mieszkania dla siebie i dzieci. W toku postępowania o wymeldowanie organ powinien ustalić, że opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., II OSK 627/17, CBOSA). Wyjaśnienia jednak wymaga, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła. W orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela, że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania, uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. W konsekwencji za dobrowolne opuszczenie mieszkania należy uznać także taką sytuację, gdy osoba usunięta z mieszkania lub zmuszona do tego, nie skorzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających jej powrót do lokalu lub środki te nie będą skuteczne prawnie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 2122/11, z dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 1049/10, CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie podjęła działań zmierzających do uzyskania ochrony sądowej w celu przywrócenia utraconego posiadania, ani w żaden inny formalny sposób nie zgłosiła niemożliwości wejścia do lokalu, w którym była zameldowana. W ocenie Sądu z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że decyzja o wyprowadzeniu się z lokalu została przemyślana i zaplanowana przez skarżącą, która zawarła umowę najmu lokalu, do którego wyprowadziła się wraz z dziećmi. Decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., II OSK 802/17). Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, jak zasadnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 19 września 2014 r., II OSK 644/13, CBOSA), nie może być oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowana jedynie jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Także bowiem opuszczenie lokalu na pewien okres może być uznane za trwałe, jeżeli okres ten jest wystarczająco długi. Zameldowanie w lokalu odzwierciedlać ma rzeczywisty pobyt osoby w lokalu, a interpretacja okoliczności faktycznych nie może prowadzić do sprzecznego z brzmieniem przepisu utrzymywania fikcji pobytu w lokalu osoby, która w rzeczywistości w nim nie zamieszkuje. Skarżąca wskazała, że wyprowadziła się z lokalu w roku 2018, następnie w roku 2020 został orzeczony rozwód z mężem skarżącej, decyzja o wymeldowaniu skarżącej została wydana 4 lata później, w tym czasie skarżąca nie powróciła do lokalu, ani nie pojęła kroków prawnych zmierzających choćby do przywrócenia posiadania. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 344§ 2 Kodeksu cywilnego roszczenie o ochronę naruszonego posiadania wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili naruszenia, a zatem w czasie orzekania przez organ I i II instancji brak było możliwości dochodzenia przez skarżącą ochrony utraconego posiadania na drodze sądowej. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą aktualności organy I i II instancji orzekają w oparciu o stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji, trudno zatem uznać, skoro od momentu opuszczenia lokalu minęły ponad cztery lata, a skarżąca nie podjęła kroków prawnych zmierzających do powrotu do lokalu, że opuszczenie lokalu miało charakter wyłącznie tymczasowy. Co więcej, skarżąca nie posiada kluczy do lokalu, nie bywa w nim, ani nie ma możliwości wejścia do niego. Zasadnie zatem przyjęły organy, że opuszczenie lokalu miało charakter trwały. W ocenie Sądu prawidłowo ustalił organ I i II instancji, że w przypadku skarżącej doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia lokalu, a zatem zaistniały przesłanki wymeldowania skarżącej z pobytu stałego pod wskazanym adresem. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów, że decyzji o wymeldowaniu nie można wykonywać w okresie zimowym, Sąd wskazuje, że decyzja o wymeldowaniu nie wpływa w żaden sposób na ewentualny tytuł prawny do lokalu, ani nie może stanowić podstawy do pozbawienia takiego tytułu, ponieważ celem tego postępowania jest jedynie zapewnienie zgodności rejestrów z istniejącym stanem faktycznym. Decyzja o wymeldowaniu nie stanowi również podstawy do nakazania opuszczenia lokalu (eksmisji), wręcz przeciwnie, jest konsekwencją opuszczenia lokalu przez osobę, której dotyczy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy oraz z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd nie dopatrzył się w decyzji wad dających podstawę do jej uchylenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.