II SA/Wa 1262/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z [...] maja 2022 r., znak: [...] Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję własną z 21 kwietnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504) odmawiającą przyznania Z. P. (dalej: "Skarżący") emerytury specjalnej. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 82 ustawy emerytalnej oraz wskazał, że każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Wyjaśnił, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ również bierze pod uwagę sytuację bytową wnioskodawców, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. Organ wskazał, że we wniosku inicjującym postępowanie Skarżący podał, iż otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 955,40 zł. W latach 1968-1976 r. zatrudniony był w Zakładach [...] w T. na stanowisku aparatowy (operator urządzeń dozujących i pokojowych). Następnie przebywał na rencie. Od 28 czerwca 1962 r. został przyznany mu dodatek do renty z tytułu I kategorii zatrudnienia w wysokości 5%, a następnie od 25 czerwca 1983 r. podniesiono go do 10 % podstawy wymiaru. Jak wskazuje, dodatek został mu zabrany na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co zostało zakwestionowane przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnił, że przez wiele lat jego renta była pomniejszona o odebrany mi dodatek, co wpłynęło na jej wysokość, a obecnie na wysokość emerytury. Dodał, że ma problemy zdrowotne, choruje na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę tętnic obwodowych, zwyrodnienie stawów, leczy się neurologiczne (psychiatrycznie). Mieszka razem z siostrą w jej mieszkaniu, korzysta z jej pomocy. Dodał, że otrzymał jednorazową rekompensatę w wysokości 2152,00 zł. Zaznaczył że nie wypracował potrzebnych lat pracy, by oczekiwać wysokiej emerytury. Dodał, że krzywdzące jest dla niego, że od 20 lat pozbawiony jest dodatku do świadczenia emerytalnego. Uznał, że znalazł się w szczególnej i nadzwyczajnej sytuacji, gdyż został pozbawiony nabytych praw przez niezgodne z prawem działanie organów państwowych. Posiadane środki finansowe, jak podniósł, nie zaspokajają jego podstawowych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że z załączonych przez Skarżącego dokumentów wynika, iż zgodnie z decyzją ZUS Oddział w T. z [...] marca 2021 r otrzymuje on świadczenie emerytalne w wysokości 955,40 zł. Sąd Okręgowy w T. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z [...] sierpnia 2021 r. oddalił odwołanie od decyzji ZUS o prawo do dodatku z tytułu pracy w szczególnych warunkach. Decyzją Wójta Gminy G. przyznano mu zasiłek stały w wysokości 300 zł w grudniu 2021 r. Pismem Prezesa Rady Ministrów Jerzego Buzka z 15 lutego 2000 r. poinformowano wnioskodawcę o wypłacie rekompensaty w związku z utratą dodatku z tytułu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Z informacji przekazanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G. wynika, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest kawalerem, nie posiada rodziny własnej. Dochód stanowi świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 955,40 zł. Skarżący poinformował, że pracował kilka lat, ponieważ dość wcześnie zachorował i do uzyskania emerytury przebywał na rencie inwalidzkiej. Stałe obciążenia domowego budżetu to: energia elektryczna - 100 zł, lekarstwa w miesiącu październiku - 58,95 zł, listopadzie - 21,99 zł, zakup węgla (sierpień 2021 r.) - 930 zł. Skarżący pozostaje w stałym leczeniu lekarza rodzinnego i kardiologa. Cierpi na miażdżycę żył obwodowych, tarczycę, nadciśnienie niewydolność krążeniową, zwyrodnienie stawowe. Zamieszkuje w domu jednorodzinnym murowanym, w którym znajdują się dwa małe pomieszczenia. Brak w nim bieżącej wody, łazienki, WC. Ogrzewane jest piecem węglowym. Właścicielką domu jest jego siostra, która zajmuje część domu, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe Skarżący otrzymał pomoc z Ośrodka w formie specjalnego zasiłku celowego. Od 2016 r. korzysta systematycznie z pomocy żywnościowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014 - 2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym. W listopadzie 2021 r. otrzymał skierowanie do otrzymania pomocy żywnościowej na Podprogram 2021 r. Analizując przedmiotową sprawę, Prezes Rady Ministrów wskazał, że świadczenia specjalne mogą być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe, mające znaczenie dla całej Polski, które osoba wnioskująca powinna wykazać. Następnie, powołując się na dorobek orzeczniczy NSA, organ wskazał, że szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa. Sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia, czy też zdarzeniem losowym nie daje zatem podstaw do domagania się przyznania emerytury lub renty. Ustawodawca pozostawił zatem Prezesowi Rady Ministrów ocenę, czy sytuacja osoby ubiegającej się o świadczenie specjalne nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Świadczenie to nie może być traktowane ani jako pomoc dla wszystkich osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, ani też jako rekompensata za wyrządzone czy odczuwane krzywdy i cierpienia. Nie jest też świadczeniem zastępczym, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń lub gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Organ po ustaleniu w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wszystkich istotnych okoliczności sprawy przyjął, że nie przesądzają one o przyznaniu świadczenia specjalnego. Wskazał, że Skarżący może mieć poczucie, iż jego sytuacja, w której się znajduje jest szczególna i wyjątkowa, lecz jest to jedynie jego ocena subiektywna. Prezes Rady Ministrów wskazał ponadto, że Skarżący nie nadesłał żadnych dokumentów potwierdzających wybitne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, które jednocześnie posiadałyby element wyjątkowości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. P. Skarżący zarzucił Organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez nieuwzględnienie okoliczności wystąpienia szczególnej sytuacji losowej, gdyż popadł w stan ubóstwa wskutek odebrania mu dodatku do renty z tytułu I kategorii zatrudnienia, co miało miejsce w 1999 r. w związku z wejściem w życie przepisów zmieniających ustawę o emeryturach i rentach z FUS, które następnie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Podniósł przy tym, iż został w ten sposób pokrzywdzony, ponieważ nie dość, że zabrano mu dodatek, to jeszcze renta, jak i pobierana emerytura nie jest waloryzowana. Wskazał, że na skutek powyższych działań jego emerytura jest bardzo niska, nie sięga nawet jednego tysiąca złotych, a tymczasem znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej - nie ma żadnych innych dochodów i majątku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz przyznanie mu prawa pomocy w całości, tj. w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. Referendarz Sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał Skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika – radcy prawnego oraz umorzył postępowanie o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik – pismem z 30 września 2022 r. wskazał, że popiera skargę oraz przychyla się do jej rozpoznania w trybie uproszczonym, a także wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 327 ze zm. – dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2022 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2022 r., odmawiająca przyznania Skarżącemu świadczenia specjalnego – nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Rady Ministrów wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia specjalnego, nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Organ prawidłowo ocenił bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej. Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mającego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji Prezesa Rady Ministrów, wskazać trzeba, iż będący podstawą materialnoprawną wydania wspomnianych decyzji administracyjnych przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Nie ulega wątpliwości, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m. in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11). Z całą pewnością podkreślić należy jednocześnie, iż sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice wyraźnie określone w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które, jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (por. m. in. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 149). Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek wyraźnie podkreśla się, że nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., wydanego w sprawie o sygn. akt P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), stwierdzając wyraźnie, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał w przedmiotowym orzeczeniu, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Wskazać należy, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Nie mają one również charakteru stricte socjalnego. W ocenie Sądu, uznać należy, że świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Należy również przywołać ponownie ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono wyraźnie, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Kierując się wskazaną wykładnią, która – co należy podkreślić – jest utrwalona i powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Sąd podziela stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że w sytuacji Skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Sąd uznał, iż organ administracji, wydając obie sporne decyzje, w sposób prawidłowy ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy, przyjmując, iż nie zachodzą przesłanki do przyznania Skarżącemu renty specjalnej. W szczególności, trafnie za przesłankę do przyznania renty specjalnej nie został uznany fakt trudnej sytuacji materialnej Skarżącego będącej wynikiem pozbawienia go dodatku do renty z tytułu I kategorii zatrudnienia z tytułu pracy w szczególnych warunkach na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, co zostało następnie zakwestionowane przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91, OTK 1992 r., poz. 9). Jak trafnie wyjaśnił Prezes Rady Ministrów, istotną okolicznością było uchwalenie ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz. U. Nr 30, poz. 164 z późn. zm.). W myśl art. 8 tej ustawy wypłata rekompensaty stanowi zaspokojenie wszelkich roszczeń z tytułów określonych w art. 1 tejże ustawy, w tym z tytułu wspomnianej utraty. Wyplata przedmiotowych rekompensat zakończyła się w 2004 r., zaś Skarżący otrzymał taką rekompensatę w kwocie 2152 zł, co potwierdził w treści pisma z dnia 27 listopada 2021 r. Jak już zauważono, sytuacja materialna i rodzinna, czy stan zdrowia nie są same w sobie równoznaczne z zaistnieniem w życiu Skarżącego szczególnego zdarzenia losowego, które mogłoby stanowić podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Prezes Rady Ministrów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał sytuację rodzinną, zdrowotną i dochodową Z. P., dochodząc jednak do uprawnionego wniosku, że takie okoliczności, jak wiek, stan zdrowia, czy niewystarczające środki utrzymania nie stanowią podstawy do uznania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Rady Ministrów właściwie zatem ustalił okoliczności faktyczne w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza dopuszczalne granice tzw. uznania administracyjnego. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2022 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie o wniosku o przyznanie emerytury specjalnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.