III SA/Wr 596/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi F. w W. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia 29 listopada 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu I. uchyla zaskarżony akt; II. zasadza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Fundację [...] we W. (dalej jako skarżąca bądź strona) jest akt Prezydenta Wrocławia z 29 listopada 2017 r. - protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej w postępowaniu konkursowym otwartego konkursu nr 2039 pn. prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu. Z treści pkt IV protokołu wynika, że na konkurs wpłynęło 10 ofert, z czego dwie spełniły wymogi formalne. Z treści załącznika nr 2 do protokołu wynika natomiast, że Fundację [...] we W. otrzymała 353 punkty co spowodowało, ze nie otrzymała dotacji na rok 2018, Fundacja "[...]" i Fundacja [...] we W. otrzymała 600 punktów i w konsekwencji 789.437,00 zł. dotacji na 2018 rok. Powyższe zaskarżyła Fundacja [...] we W. i określonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 15 ust. 2a oraz ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez to, że rozstrzygnięcia konkursu dokonała niekompetentna komisja powołana z up. prezydenta przez dyrektora departamentu spraw społecznych pismem z dnia 23.11.2017 2. art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z pkt IX.8 lit. a) ogłoszenia konkursowego, przez nierówne traktowanie podmiotów, ponieważ oferta wspólna Fundacji [...] i Fundacji [...] podlegała odrzuceniu [na równi z innymi ofertami nie spełniającymi wymagań ogłoszenia] ze względu na braki istotnej informacji w części IV.7 oferty 3. prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 1 Konstytucji) przez naruszenie zasady równego traktowania oraz art. 11 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez dokonanie rozstrzygnięcia dyskryminującego w pełni profesjonalny zespół adwokacko-radcowski na rzecz faworyzowania zespołu, w którym obecny jest nieprofesjonalny zasób osobowy tj. osobowy element nieprofesjonalny, o którym mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2) ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej 4. art. 15 ust. 1 pkt 2) ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez nierozumienie treści podstawowego pojęcia jakim jest "koszty merytoryczny" i błędne przyjęcie, że koszt druku kart nieodpłatnej pomocy prawnej lub materiałów biurowych nie jest kosztem merytorycznym ale jest "kosztem obsługi" 5. art. 13 ust. 2 pkt 6) ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywna weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej. W konsekwencji strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o odrzucenie skargi lub oddalenie skargi. Postanowieniem z 7 czerwca 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 133/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Fundacji. W ocenie WSA konkurs mający wyłonić organizacje pozarządową w celu realizacji zadań publicznych w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie otwartego konkursu na prowadzenie jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Postanowieniem z 11 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 3319/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Fundacji. Fundacja [...] we W. wniosła skargę o wznowienie postępowania jako podstawę żądania wznowienia wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4098/21: po pierwsze wznowił postępowanie zakończone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3319/18; po drugie uchylił postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3319/18; po trzecie uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 133/18 i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA zgodził się ze stroną skarżąca i stwierdził, że w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", oraz że: "Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji". NSA podkreślił, że w uzasadnieniu tego wyroku TK wyjaśniono, że "wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. W konsekwencji NSA, przyjął, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego, dlatego za błędne uznał stanowisko wyrażone zarówno w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., jak i w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2018 r., przyjmujące, że w przedmiotowej sprawie należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 (decyzje administracyjne, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (...). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest akt Prezydenta Wrocławia z 29 listopada 2017 r. w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. - protokół z postępowania konkursowego wyboru ofert na realizację zadań publicznych pn.: Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we Wrocławiu (przy ul. Ignuta 125,ul. Rękodzielniczej 1, ul. Szczytnickiej 47). Skład komisji konkursowej został powołany przez Prezydenta Wrocławia (z jego upoważnienia) i zaopiniował do otrzymania dotacji na prowadzenie ww. miejsc nieospłatnej pomocy prawnej Fundację "[...]" i Fundację [...] we W., która (na podstawie tabeli stanowiącej załącznik do protokołu) otrzymała 600 punktów i w konsekwencji 789.437,00 zł. dotacji na 2018 rok. Biorąc pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r. podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej skarżącej orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem. TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert; W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. W konsekwencji Sąd przyjął, że skarga strony powinna podlegać rozpozniu przez ten Sąd na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do tego rozstrzygnięcia. Jako aktu o charakterze kwalifikującym. Na taki charakter prawny wskazanej prawnej formy działania organu wykonującego administrację publiczną wskazał powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jest to akt rozstrzygający sprawę administracyjną - w przedmiocie otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzja i postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazane akty mają szczególny charakter prawny. Po pierwsze, nie są decyzjami ani postanowieniami, stanowią jednak władczą formę działania administracji publicznej, są bowiem podejmowane z zakresu administracji publicznej w ujęciu przedmiotowym oznaczającym taką działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, gdyż ich adresatami mogą być wyłącznie indywidualne podmioty niepodporządkowane organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu czynność. Po trzecie, mają charakter indywidualny, gdyż są skierowane do zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji – ich przedmiotem jest zindywidualizowany stosunek administracyjnoprawny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, i który konkretyzują. Po czwarte, mają charakter materialnoprawny. Zaskarżony do Sądu akt Prezydenta Wrocławia z 29 listopada 2017 r. ma tzw. charakter "niedecyzyjny" i wobec poddania go kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne, o czym Sąd już nadmienił, jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do tego aktu. Przy czym obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., a także z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 33/22 publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Uzasadnienie aktu organu administracji publicznej spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Prezydent Wrocławia w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonego aktu. Uniemożliwiło to zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi, poznanie motywów, którymi kierował się organ, powierzając wykonywanie zadania publicznego Fundacji "[...]" i Fundacji [...] we W., a odmawiając takiego powierzenia pozostałym uczestnikom procedury konkursowej – w tym Fundacji [...] we W. W konsekwencji brak uzasadnienia zaskarżonego aktu uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów sformułowanych skardze, a dotyczących procedury konkursowej i dokonanej oceny zgłoszonych ofert. Sąd podkreśla również, że obowiązek organu sporządzenia z urzędu uzasadnienia podjętego aktu i zakomunikowania go uczestnikom procedury konkursowej ofert na realizację zadania publicznego jest niezależny od obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 powoływanej wyżej ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do tego przepisu każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Żądanie takie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami wyboru lub odrzucenia konkretnej oferty. Brak uzasadnienia zaskarżonego aktu oznacza jego wadliwość w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i uchylenie tego aktu na podstawie o art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.