II OSK 1701/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1393/20 w sprawie ze skargi S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2020 r., nr WINB-WOA.7722.183.2020.PD w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1393/20, oddalił skargę S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2020 r., nr WINB-WOA.7722.183.2020.PD, w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Powyższym postanowieniem organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia 8 czerwca 2020 r., nr 153/2020, wydane w oparciu o art. 17 § 1, art. 119 § 2, art. 121 § 2 i art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), nakładające na S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (Spółka) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40.000 złotych, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 30 stycznia 2020 r. (zdemontowania zagrożonych zawaleniem fragmentów drewnianej więźby dachowej oraz murów nieużytkowanego poddasza i ewentualnie części III piętra ze szczególnym uwzględnieniem elewacji zachodniej i południowej w budynku przemysłowym usytuowanym przy ul. [...] w [...], działka o numerze geodezyjnym [...], obręb [...]), wynikającym z decyzji PINB z dnia 26 marca 2019 r., nr 103/2019. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez nie dokonanie właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej i stwierdzenie, że zasadne było nałożenie grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od zobowiązania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 30 stycznia 2020 r., podczas gdy obowiązek nałożony w tymże tytule wykonawczym został wykonany w całości przez skarżącego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji obowiązku oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, podczas gdy organy te ustaliły w sposób dowolny, że obowiązek polegający na zdemontowaniu zagrożonych zawaleniem fragmentów drewnianej więźby dachowej oraz murów nieużytkowanego poddasza i ewentualnie części III piętra ze szczególnym uwzględnieniem elewacji zachodniej i południowej w budynku przy ul. [...] [...] w [...] nie został wykonany, a tymczasem okoliczność wykonania tego obowiązku potwierdza przedłożona przez skarżącego dokumentacja zdjęciowa. W uzasadnieniu środka zaskarżenia Spółka wskazała, że z przedstawionej dokumentacji zdjęciowej wynika, że w dniu 26 lutego 2020 r. wykonano obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego, tj. na budynku przy ul. [...] [...] w [...]: zdemontowano zagrożone zawaleniem fragmenty drewnianej więźby dachowej; zdemontowano zagrożone zawaleniem mury nieużytkowanego poddasza, ze szczególnym uwzględnieniem elewacji zachodniej i południowej. Na załączonych zdjęciach widać, że usunięto całą więźbę oraz zagrożone zawaleniem mury nieużytkowanego poddasza. Nie stwierdzono natomiast potrzeby demontażu murów na części III piętra, z uwagi na ich dobry stan techniczny oraz brak zagrożenia zawaleniem. Strona podkreśliła, że z treści tytułu wykonawczego nie wynikał zresztą bezwzględny obowiązek ich usunięcia. Wobec powyższych okoliczności nie jest możliwe, by przeprowadzona w dniu 27 maja 2020 r. doraźna kontrola mogła wykazać, że decyzja nr 103/2019 z dnia 26 marca 2019 r. nie została wykonana w żadnym zakresie, przeczy temu faktyczny stan techniczny obiektu. Skarżąca wykonała nałożony tytułem wykonawczym obowiązek jeszcze w lutym 2020 r. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nałożenie przez organ I instancji grzywny w celu przymuszenia było nieuprawnione w świetle art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., albowiem obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został wykonany, a wezwanie do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego jest bezprzedmiotowe i w świetle art. 127 i n. u.p.e.a. niedopuszczalne wobec realizacji tego obowiązku w całości. Spółka zarzuciła Sądowi I instancji, iż ten całkowicie pominął powyższe okoliczności, skupiając się wyłącznie na formalnym aspekcie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bez rozważenia faktu, czy w ogóle zachodziła podstawa do jej naliczenia. Podniosła także, że organ II instancji w ogóle nie zapoznał się z przedstawioną dokumentacją zdjęciową i nie rozważył, czy wynikający z tej dokumentacji stan III piętra przedmiotowego budynku wskazuje, że jego mury wymagają zdemontowania. Organ II instancji nie uzasadnił w ogóle na czym oparł się w swoich ustaleniach, że mury części III piętra przedmiotowego budynku wymagają demontażu, stwierdzając arbitralnie, że jest on w złym stanie technicznym, nie mając ku temu jednak żadnych podstaw, w tym materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę do takich twierdzeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela sformułowanych w środku zaskarżenia zarzutów. W odniesieniu do ich redakcji, zauważyć wypada, że autor skargi kasacyjnej całkowicie bezpodstawnie, w punkcie 1), wskazuje na naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Pomijając, że art. 1 nie składa się z paragrafów, norma ta nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla zaś właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Okoliczność, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów. Zarzuty skargi kasacyjnej osadzają się na argumentacji, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym (wskazany na wstępie), został wykonany, a tym samym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie ma podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Na marginesie, w stanie faktycznym sprawy, zobowiązana Spółka otrzymawszy tytuł wykonawczy z dnia 30 stycznia 2020 r. nie skorzystała z możliwości zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, lecz w piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. wskazała "W środę 19 lutego 2020 r. rozpoczniemy prace zabezpieczające, a następnie stopniowy demontaż zagrożonych zawaleniem fragmentów więźby dachowej oraz murów nieużytkowanego poddasza w budynku przemysłowym". W dniu 27 maja 2020 r. PINB dokonał oględzin nieruchomości, podczas których stwierdził, że decyzja z dnia 26 marca 2019 r. nie została wykonana. Powyższe stało się podstawą do nałożenia przez organ powiatowy w dniu 8 czerwca 2020 r. grzywny w celu przymuszenia. W dniu 3 lipca 2020 r., w następstwie złożonego przez Spółkę zażalenia, PINB przeprowadził kolejne oględziny i stwierdził, że ww. decyzja została wykonana w części dotyczącej demontażu drewnianej więźby dachowej. Pozostawiono mury nieużytkowego poddasza. W związku z powyższym, organ wojewódzki, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na skarżącą Spółkę grzywnę w wysokości 40.000 złotych w celu przymuszenia. WINB podkreślił, że o ile zobowiązana zdemontowała zagrożone zawaleniem fragmenty drewnianej więźby dachowej, to zobowiązanie nie zostało wykonane w zakresie zdemontowania murów nieużytkowanego poddasza. W jego ocenie, potwierdza to treść wniesionego zażalenia na postanowienie PINB. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że wykonała sporny obowiązek w koniecznym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną, stan faktyczny sprawy został należycie ustalony w zakresie niezbędnym do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego. Za przyjęciem, że obowiązek nie został w całości przez Spółkę wykonany przemawia nie tylko protokół z dnia 3 lipca 2020 r., lecz także zażalenie Spółki, dokumentacja zdjęciowa przekazana przez zobowiązaną, a także pismo Spółki z dnia 28 lipca 2020 r, w którym podnosi ona, że żaden z istniejących fragmentów nieużytkowanego poddasza nie grozi zawaleniem (...), a także, że "obecny stan poddasza przedmiotowego budynku jest w dobrym stanie konstrukcyjnym". Słusznie zauważył WINB, że brak całkowitego wykonania obowiązku (demontaż części III piętra ze szczególnym uwzględnieniem elewacji zachodniej i południowej w budynku nie był częścią obligatoryjną niewykonanej decyzji) wynikającego z decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanowi podstawę do orzeczenia, na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do przymusowego wykonania w całości obowiązku przez zastosowanie środków, o których stanowią przepisy u.p.e.a. Jak wyżej zauważono, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego - nałożenia grzywny w celu przymuszenia - w związku z wykonaniem obowiązku. Strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi żadnych zarzutów i argumentacji w zakresie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (grzywny zamiast wykonania zastępczego), czy też w zakresie wymiaru nałożonej grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobligowany więc do czynienia dalszych rozważań w kwestiach pominiętych przez autora skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.