II OSK 1842/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 466/08 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE II OSK 1842 /08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2006 r., którą to decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2006 r. działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu żądania D. P., T. S. i R. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie wydania na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na terenie istniejącej stacji bazowej na działce nr ew. [...] w S., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji stwierdził, iż analiza złożonego wniosku i dokumentów zgromadzonych w sprawie, wskazuje na to, że wnioskodawcy nie mają czynnej legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, a to z uwagi na brak posiadania interesu prawnego w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. P., T. S. i R. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego dotyczące braku posiadania przymiotu strony przez wnioskodawców. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł D. P., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., wnioskując o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., (sygn. akt VII SA/Wa 150/07) uchylił skarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie ustalił, gdzie dokładnie znajdują się działki strony skarżącej, a nie znając położenia nieruchomości skarżącego, organ nie mógł ocenić, czy działki te znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jej zasięgiem. Sąd stwierdził też, iż organ ograniczył się do określenia stron postępowania w granicach wskazanych art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a winien był rozważyć i ustalić czy wnioskujący posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, iż organ rozpatrujący sprawę winien ocenić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie w ich wzajemnej łączności. Podsumowując swe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy winien przeprowadzić jeszcze raz postępowanie wyjaśniające stosownie do wymogów k.p.a. w tym przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. tak, aby można było ocenić, czy skarżący ma przymiot strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ wydający pozwolenie na budowę, wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji w granicach działki nr geod. [...] objętej inwestycją, ponadto powołał się na argumentację zawartą w raporcie sporządzonym na etapie pozwolenia na budowę, z którego wynika, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych przekraczających dopuszczalny poziom promieniowania niejonizującego występuje w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie stanowiąc zagrożenia dla zdrowia i nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych. Raport ten, jak wskazał organ został pozytywnie uzgodniony z Wojewodą Łódzkim, jak i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi, rozstrzygnięcia zaś organów ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej są wiążące dla organów prowadzących postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że R. S. jest właścicielką nieruchomości nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] objętą inwestycją, przy czym sporna inwestycja zlokalizowana jest w odległości 35 m od wspólnej granicy. Przewidywany zasięg obszaru występowania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej nie obejmuje działki nr [...]. Organ wskazał również, że nieruchomość o nr [...] będąca własnością D. P. nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestora i jest oddalona o ok. 35 m od granicy ww. działki nr [...]. T. S. nie jest zaś właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości nr [...] i nr [...] należących do jego matki R. S., znajdujących się w pobliżu działki inwestora nr [...]. Swoje prawo do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi jedynie z faktu, iż zamieszkuje wspólnie z R. S. na nieruchomości nr [...], która nie graniczy z działką inwestora i jest oddalona od tej działki o 10 m, od inwestycji zaś o ponad 100 m. Organ odwoławczy podkreślił również, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do uznania, iż omawiana inwestycja utrudnia korzystanie z działek wnioskodawców zgodnie z ich przeznaczeniem z powodów innych aniżeli emisja pól elektromagnetycznych. Mając wskazane argumenty na względzie organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, a przez to legitymacji materialnoprawnej do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł D. P., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10, art. 17, art. 28, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 32 i art. 46 Prawa Ochrony Środowiska, wskazując przede wszystkim na niewypełnienie wskazówek zawartych w wyroku Sądu. Ponadto skarżący powołując się na opinię mgr inż. M. K. niezależnego eksperta w dziedzinie pól elektromagnetycznych, skrytykował raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez A. S. jako stronniczy i nierzetelny. Skarżący podniósł również, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miał przymiot strony i powinien go mieć w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a także o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołując się do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a) wskazał, iż Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. i wydając decyzję po ponownym jej rozpatrzeniu uwzględnił wskazówki Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był brak legitymacji strony do wszczęcia takiego postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a swoją legitymację w postępowaniu nieważnościowym opiera jedynie na interesie faktycznym. W tej sytuacji w ocenie Sądu stwierdzić należy, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 roku jest prawidłowa. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, jeżeli nie można wywieść legitymacji strony do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z zapisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostaje skonfrontowanie uprawnień strony do udziału w tym postępowaniu w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., które również nie przyniosło pożądanego przez skarżącego rezultatu. Sąd wskazał, iż działka D. P. o nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora nr ew. [...], na której usytuowano inwestycję i jest od granic działki inwestorów oddalona o około 35 m. Dodać też należy, iż z załączonego do akt raportu oddziaływania na środowisko, wynika, iż obszary pól elektromagnetycznych występujące na wysokościach niedostępnych dla mieszkańców, nie obejmują nieruchomości skarżącego. Ponadto działka skarżącego stanowi niezabudowaną nieruchomość. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niesłuszny jest też zarzut skarżącego, że skoro był on stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji winien być również legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Krąg osób uprawnionych do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na etapie warunków zabudowy jest odmienny aniżeli przy pozwoleniu na budowę. Stąd udział skarżącego w postępowaniu na innym etapie inwestycyjnym nie rzutuje na jego uprawnienia przy postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby w myśl przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego bądź przepisu art. 28 k.p.a. miał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenia na budowę, nie wykazał bowiem, że nieruchomość, której jest właścicielem znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli stacji bazowej telefonii cyfrowej. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 ust 2 p.p.s.a.; 2. naruszenie art. 9 w związku z art. 33 § 2 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w odniesieniu do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę opinii mgr inż. M. K., nie wyjaśniając przy tym, dlaczego odmawia jej wiarygodności. Skarżący wskazał również, że stanowisko mgr inż. M. K. było zgodne z art. 152 oraz 174 traktatu WE, dotyczącym wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, co znalazło potwierdzenie w Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 4 września 2008 roku, gdzie stwierdzono, że dopuszczalne wartości miar ekspozycji obywateli na pola elektromagnetyczne są przestarzałe, ponieważ nie zostały dostosowane po przyjęciu zalecenia Rady 1999/519/WE z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie ograniczenia narażenia ogółu społeczeństwa na pola elektromagnetyczne (0 Hz do 300 GHz), nie uwzględniają rozwoju technologii informacyjnych i komunikacyjnych, zaleceń Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska ani zaostrzonych norm emisji przyjętych np. w Belgii, we Włoszech czy w Austrii oraz nie uwzględniają kwestii grup szczególnie narażonych, takich jak kobiety w ciąży, noworodki i dzieci. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie dokonał w tym względzie weryfikacji materiału dowodowego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał również, iż emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżących. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżący podniósł także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku sygn. IV SA/Wa 389/07 z dnia 7 września 2007 r. nie kwestionował faktu, iż D. P. posiada przymiotu strony w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego w sprawie będącej częścią pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji, a zgodnie z art. 170 p.p.s.a. daje to przymiot strony skarżącemu w innych sprawach dotyczących tej samej inwestycji albowiem ocena ta wiązała również Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 w związku z art. 33 § 2 i art. 141 § 4 oraz art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuszczając Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...][...][...] z siedzibą w R. przejął na siebie obowiązek uwzględnienia tej strony w wyroku wraz ze stanowiskiem, które zaprezentowała ta organizacja. Zdaniem pełnomocnika skarżącego dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, a następnie całkowite jej pominięcie jest niedopuszczalne. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...][...][...]w R., popierając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są w pełni usprawiedliwione. Stwierdzić trzeba przede wszystkim, iż w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przypadek nieważności postępowania wskazany w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi, bowiem w sytuacji, gdy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, to jest gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r., sygn. III CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, a skarżący upatruje nieważność postępowania w fakcie, iż Sąd pierwszej instancji dopuszczając do postępowania organizację t.j. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...][...][...] w R., nie uwzględnił w wyroku stanowiska tegoż Stowarzyszenia oraz nie odniósł się do wywodu przedstawionego przez tą organizację na rozprawie. Stwierdzić trzeba, iż samo nie ustosunkowanie się do poglądów zaprezentowanych na rozprawie nie uzasadnia w żaden sposób twierdzenia, iż stronie lub organizacji społecznej uniemożliwiono udział w postępowaniu lub jego istotnej części, a tym samym, aby podmiot ten został rzeczywiście pozbawiony obrony swoich praw i działania w postępowaniu. Ze wskazanych wyżej względów za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 33 § 2 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W obrębie podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego) skarżący zarzucił też Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, którego uwzględnienie pozwoliłoby Sądowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego to jest art. 28 k.p.a. Powyższy zarzut odnosi się w istocie do niezgodnego z zasadami procedury działania Sądu, który - zdaniem skarżącego - wydał błędne rozstrzygnięcie z tego powodu, że nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego i nie uzasadnił należycie, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego tak uczynił. Rozważając powyższy zarzut wskazać należy, że przepis ten nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takim "innym naruszeniem przepisów postępowania" jest nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, która to wada postępowania zawsze poddaje w wątpliwość trafność rozstrzygnięcia, bowiem gdy część materiału dowodowego zostaje pominięta i nieomówiona w uzasadnieniu wyroku, to nie są jasne przyczyny rozstrzygnięcia. Podkreślić oczywiście trzeba, iż nie chodzi o to, aby podzielić stanowisko strony wskazującej na określony dowód, ale aby dokonać oceny dowodu poprzez wskazanie czy zaoferowane dowody zasługują na wiarygodność, czy też nie i z jakich względów. W niniejszej sprawie rozważania Sądu pierwszej instancji odwołują się do treści raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego przez A. S., w którym to raporcie określono między innymi rozkład pól elektromagnetycznych dla inwestycji objętej decyzją z dnia [...] września 2005r. Sąd nie rozważył jednak dokumentu sporządzonego przez M. K. złożonego do akt administracyjnych, a na który to powoływał się skarżący, jako na dokument mający zakwestionować dane podane w raporcie sporządzonym przez A. S. Mając na uwadze powyższe, należało rozważyć w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, czy i dlaczego wskazane dowody Sąd uznał za nieistotne, czy organ prawidłowo ustalił przy uwzględnieniu treści tego dokumentu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu wyroku stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a to z kolei jest uchybieniem procesowym, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. takim, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Przytoczone względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmującego koszty sporządzenia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego z wyboru, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.