II OW 118/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Świebodzina z dnia 5 lipca 2011r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Świebodzina, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Świebodzinie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.D. z dnia 14 maja 2010 r. o dokonanie kontroli legalności wybudowanych na gruncie rolnym urządzeń pod kątem zgodności z obowiązującym prawem budowlanym postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świebodzinie jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 5 lipca 2011 r. Burmistrz Świebodzina wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. przez wskazanie organu nadzoru budowlanego jako organu właściwego do sprawdzenia zgodności zabudowy, tj. budowy ziemnej (nasypy wykorzystywane pod tor motokrosowy) na działkach nr [...],[...], w miejscowości R., gm. S., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca M.D. złożył do wskazanego wyżej organu nadzoru budowlanego wniosek o "dokonanie kontroli legalności wybudowanych na gruncie rolnym urządzeń pod kątem zgodności z obowiązującym prawem budowlanym". Wniosek ten został przekazany przez ww. organ nadzoru Burmistrzowi Świebodzina ze wskazaniem, że w sprawie niniejszej będą miały zastosowanie przepisy art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku planu miejscowego. Stwierdzono również, że na przedmiotowym terenie brak jest obiektu budowlanego. Powyższy wniosek został przez wnioskodawcę zwrócony organowi nadzoru ze wskazaniem, że podjęcie działań kontrolnych wskazanych we wniosku M.D. znajduje się w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ze względu na brzmienie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48-51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zaznaczono, iż przedmiotowy grunt objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem przepis art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako dotyczący wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinien mieć zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 14 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podniósł, że podczas kontroli w dniu 30 września 2010 r. stwierdzono, że na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R. nie są prowadzone roboty budowlane. Nie stwierdzono też wykonania obiektu budowlanego czy urządzenia. Stwierdzono natomiast, że właściciel tych działek prowadzi prace porządkowe, które miały na celu likwidację zakrzewionego nieużytku części działki. Na działkach tych znajdują się dwie hałdy ziemi, które zgodnie z twierdzeniem właściciela mają służyć do podniesienia terenu z uwagi na wysoki poziom wód. Powyższe wskazuje, zdaniem organu nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Dodano również, że zainteresowanemu udzielono odpowiedzi na piśmie. Spór ten powstał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 14 maja 2010 r. M.D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o cyt. "dokonanie kontroli legalności wybudowanych na gruncie rolnym urządzeń pod kątem zgodności z obowiązującym prawem budowlanym", albowiem na działce sąsiadującej z jego działką w miejscowości R. wykonano tor motokrosowy – wykonano nasypy i zjazdy służące do uprawiania tego sportu. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2010 r. ww. organ nadzoru budowlanego przekazał powyższy wniosek cyt. "Gminie S." wskazując, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano również, że na przedmiotowym terenie brak jest realizacji obiektów budowlanych, a zakres oddziaływania ustawy Prawo budowlane ograniczone jest pojęciem obiektu budowlanego. Zatem właściwość rzeczowa i miejscowa organu do rozpatrzenia spraw wynikających ze zmiany terenu użytkowania została określona. Dlatego przedmiotowy wniosek przekazano Burmistrzowi Świebodzina jako organowi właściwemu. Powyższa sprawa została przez Burmistrza Świebodzina postanowieniem z dnia 23 czerwca 2010 r. zwrócona ww. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, albowiem organ gminy uznał, że podjęcie działań w związku z wnioskiem z dnia 14 maja 2010 r. należy do organu nadzoru budowlanego, gdyż w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 59 ww. ustawy dotyczy terenów, na które wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, że przedmiotowy teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć zastosowania. Wskazano również, że w oparciu cyt. "o art. 83 w odniesieniu do art. 48-51 ustawy Prawo budowlane" właściwym organem do sprawdzenia zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ nadzoru stopnia powiatowego. W toku oględzin w dniu 30 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził by na działce sąsiadującej z działką wnioskodawcy wykonano bądź wykonywano obiekty lub urządzenia budowlane. Nie stwierdzono również wykonywania robót budowlanych. Wskazano także, że według oświadczenia właściciela działki incydenty z jazdą motorami zdarzały się sporadycznie. O wyniku kontroli poinformowano M.D. pismem z dnia 19 października 2010 r. i wskazano, że w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Na powyższe pismo "zażalenie" z dnia 27 października 2010 r. wniósł do Państwowego Powiatowego Nadzoru Budowlanego w S. M.D. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r. ww. pismo z dnia 27 października 2010 r. organ nadzoru budowlanego przekazał "Starostwu Powiatowemu w S." jako organowi właściwemu. Pismo to zostało przez Starostę zwrócone. Następnie przy piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. wniosek i korespondencję M.D. przekazano Burmistrzowi Miasta Świebodzina. Pisma te zostały przez organ gminy zwrócone organowi nadzoru jako właściwemu przy piśmie z dnia 25 listopada 2010 r. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. Burmistrz Świebodzina ponownie zwrócił Powiatowemu Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosek M.D. jako organowi właściwemu w sprawie. Na skutek zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez M.D., orzeczeniem z dnia 18 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w I instancji wskazując, że skoro pomiędzy organami wywiązał się spór kompetencyjny, to brak było podstaw do wydania zakwestionowanego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między tymi organami a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. O sporze w rozumieniu w/w przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Generalnie zaś przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny), albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Jednocześnie informacyjnie zaznaczyć należy, iż w ramach rozstrzygania sporów sąd administracyjny zobowiązany jest wyłącznie wskazać organ właściwy w sprawie, a nie rozstrzygnąć wątpliwości organów co do stanu faktycznego sprawy czy też przesądzać o sposobie załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Świebodzina, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S., w zakresie rozpoznania wniosku M.D. z dnia 14 maja 2010 r. o dokonanie kontroli legalności wybudowanych na gruncie rolniczym (działki nr [...] i [...] w R. gmina S.) urządzeń pod katem zgodności z obowiązującym prawem budowlanym. W ocenie wnioskodawcy na spornym terenie wykonano nasypy i podjazdy służące do uprawiania sportu motokrosowego. Przechodząc do rozstrzygnięcia tego sporu pomiędzy organem gminy, a organem nadzoru budowlanego wskazać należy, iż o tym co jest przedmiotem postępowania decyduje żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.). Strona domaga się zbadania zgodności z prawem wykonania budowli ziemnej toru motokrosowego. Generalna zasadą jest, iż przepis art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), przy czym ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady, że właściwym organem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Natomiast art. 83 ustawy Prawo budowlane ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. W ustępie 1 tej normy wskazano, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7, 8, art. 59, art. 59a, art.59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust.1, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust.2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust.1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 i art. 97 ust. 1. Analiza tej listy zawarta we wskazanym wyżej art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Potwierdza to również art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który w pkt 1 tej normy stanowi, iż do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z żądaniem dokonania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. Dla niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma przede wszystkim wniosek M.D. z dnia 14 maja 2010 r. który jest wnioskiem o zbadanie zgodności wykonanych na gruncie urządzeń z obowiązującym prawem budowlanym albowiem w ocenie wnioskodawcy jest to tor motokrosowy. Tak sformułowany wniosek uprawnia do podjęcia stosownych działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w zakresie swojej właściwości. W szczególności niezbędne było ustalenie czy mamy do czynienia z budowlą ziemną o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć bowiem należy, iż pojęcie budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, czy wykonany z ziemi kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Zatem zasadniczą kwestią pozostaje w tych okolicznościach wyjaśnienie, czy wykonane przez właściciela działek nr [...] i [...] roboty miały charakter robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i czy w wyniku ich realizacji powstała budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 powyższej ustawy. Takie działania jak wyżej wskazano mieszczą się i są zastrzeżone w art. 83 ust. 1 oraz art. 84 ustawy Prawo budowlane dla organów nadzoru budowlanego. Natomiast postępowanie takie winno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej lub niemerytorycznej. Na tym etapie rozstrzygania sporu kompetencyjnego i przy precyzyjnie sformułowanym przez M.D. wniosku z dnia 15 maja 2010 r. brak jest przesłanek by uznać w opisanej sprawie właściwość organu gminy. Dlatego też postanowiono jak w sentencji na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).