I GSK 429/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (....) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 863/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach wsparcia na przystąpienie do systemów jakości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od (...) na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 863/16 oddalił skargę (...) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie na przystępowanie do systemów jakości". Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. (...). skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie na przystępowanie do systemów jakości" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z tytułu uczestnictwa w systemie jakości - integrowana produkcja roślin. Decyzją z (...) organ I instancji, działając na podstawie § 9 ust. 2 w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na przystępowanie" do systemów jakości" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015 r., poz. 1195; dalej: "rozporządzenie z 6 sierpnia 2015 r.") oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania skarżącemu pomocy w ramach poddziałania 3.1 "Wsparcie na przystępowanie do systemów jakości" PROW 2014-2020. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: "organ odwoławczy", "Prezes ARR") decyzją z dnia (...) nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 poz. 349 ze zm.), art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 401 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie (dalej: "organ I instancji"). Prezes ARR wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżący w dacie składania wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 3.1 "Wsparcie na przystępowanie do systemów jakości" nie spełniał przesłanki z § 3 pkt 8 rozporządzenia z 6 sierpnia 2015 r. i nie miał przyznanej jednolitej płatności obszarowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807 ze zm.), w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę, natomiast w przypadku gdy wnioskodawca prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, jest mu nadawany odrębny numer identyfikacyjny. Konkludując Prezes ARR stwierdził, że skarżący nie był rolnikiem aktywnym zawodowo, któremu została przyznana jednolita płatność obszarowa w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok poprzedzający rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy albo w którym składa wniosek o przyznanie pomocy i nie może przy składaniu wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 3.1 "Wsparcie na przystępowanie do systemów jakości" - integrowana produkcja roślin posługiwać się numerem identyfikacyjnym żony. Brak spełnienia przesłanek do przyznania pomocy określonych w § 3 pkt 8 rozporządzenia z 6 sierpnia 2015 r., skutkuje odmową przyznania pomocy, zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję wskazując, że w dacie składania wniosku o przyznanie pomocy skarżący nie spełniał przesłanki określonej w przepis § 3 pkt 8 rozporządzenia z 6 sierpnia 2015 r. i nie miał przyznanej jednolitej płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Płatność ta była z kolei przyznana (...) (żonie skarżącego), która posiada numer identyfikacyjny producenta rolnego (...). Skarżący posiada natomiast swój odrębny numer identyfikacyjny (...) nadany przez ARiMR (...). WSA wskazał, że warunki przyznania pomocy w ramach poddziałania 3.1 "Wsparcie na przystępowanie do systemów jakości", określa treść § 3 rozporządzenia z 6 sierpnia 2015 r. Zgodnie z § 3 pkt 8 tego rozporządzenia pomoc jest przyznawana rolnikowi aktywnemu zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013") któremu została przyznana jednolita płatność obszarowa w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok: a) poprzedzający rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy albo; b) w którym składa wniosek o przyznanie pomocy, jeżeli termin określony w § 5 ust. 2 rozpoczyna się po otrzymaniu tej płatności oraz złoży oświadczenie, że będzie ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za kolejne lata, w których zostanie objęty pomocą. Wymogiem jest, aby wnioskodawcą był rolnik, któremu została przyznana jednolita płatność obszarowa w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok poprzedzający rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy, albo w którym składa wniosek o przyznanie pomocy, jeżeli termin określony w § 5 ust. 2, tj. termin składania wniosków o przyznanie pomocy, rozpoczyna się po otrzymaniu tej płatności oraz złoży oświadczenie, że będzie ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za kolejne lata, w których zostanie objęty pomocą. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących sprzecznej z orzecznictwem interpretacji art. 12 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807, ze zm.), WSA stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się: 1) jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę; 2) odrębny numer identyfikacyjny od numeru, o którym mowa w pkt 1, jeżeli wnioskodawca prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą. W ocenie WSA treść art. 12 ust. 4 ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nadto dokument, w którym został nadany żonie skarżącego numer identyfikacyjny producenta rolnego (...) wskazuje imię i nazwisko posiadacza tego numeru, a zatem nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącego, że numer identyfikacyjny zostaje nadany dla obojga małżonków i że mają oni prawo posługiwać się nim dowolnie, gdyż przepis jednoznacznie stanowi, że numer zostaje nadany tylko jednemu ze współmałżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę, na wpisanie go do ewidencji producentów. Sąd pierwszej instancji zauważył także, że zgodnie z art. 12 ust. 2 oraz art. 13 ust. 4 ustawy, podmioty wpisane do ewidencji producentów w kontaktach z Agencją są zobowiązane do posługiwania się numerem identyfikacyjnym, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd sprawujący kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej powinien skargę uwzględnić i zaskarżoną decyzję uchylić, 2. art. 12 ust 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że Skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie z art. 29 kr.o. do działania w imieniu drugiego małżonka, jako jego przedstawiciel ustawowy i złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Ponadto wniosł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, po następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a.. Stosownie do art. 176 § 1 i 2 tej ustawy skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, a także czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09), co jest możliwe wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że w niniejszej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie sformułowała zarzutów procesowych, a ich oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji. Prawidłowość ustaleń stanu faktycznego oraz ocenę tych ustaleń można bowiem zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że autorka skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 tej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) przepisu tego nie powiązała z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy, wskazując kryteria sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne (§ 2). Oznacza to, że przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, a czego nie dokonał, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Żadna z wyżej wskazanych form naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie została przez autorkę skargi kasacyjnej wskazana, jak też nie wskazano przepisu prawa procesowego, który Sąd pierwszej instancji naruszył, przy czym przepis taki – dla skuteczności zarzutu - musiałby stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (zob. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z 19 września 2013 r., II OSK 533/12). Reasumując, Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych bezpodstawnie odmawiając rozpoznania skargi, albo rozpoznając skargę, lecz stosując inne kryterium kontroli niż kryterium zgodności z prawem (zob. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych może także polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11), a taki zarzut został wskazany w skardze kasacyjnej i rozwinięty w jej uzasadnieniu. Zarzut ten należało więc uznać za całkowicie bezpodstawny, mając na uwadze, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę stosując właściwe wzorce kontroli wskazane w uzasadnieniu wyroku - kryterium zgodności z prawem. Błędnej ocena legalności zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W tym kontekście już tylko wspomnieć trzeba, że w przypadku rozbudowanego przepisu, który składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Skarga kasacyjna zarzuca zaś naruszenie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, pomimo tego, że przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, gdzie § 1 określa zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a § 2 kryterium kontroli sądowo administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, polegającego na jego błędnej wykładni i bezpodstawnym uznanie, że Skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie z art. 29 k.r.o. do działania w imieniu drugiego małżonka, jako jego przedstawiciel ustawowy i złożenia wniosku o przyznanie pomocy, stwierdzić należy, że zarzut ten jest także niezasadny. Art. 12 ust 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jest rozbudowaną jednostką redakcyjną, która składa się z punktów i dalszego wyliczenia w obrębie punktów – liter. Wobec niewskazania przez autorkę skargi kasacyjnej, która część tej jednostki redakcyjnej została wadliwie zinterpretowana przez Sąd pierwszej instancji (artykuł, ustęp, punktu i dalsze jednostki redakcyjne), a tym samym nieokreślenia przepisu naruszonego przez sąd, jak też pominięcia treści normy prawnej błędnie wyinterpretowanej przez sąd oraz zaniechania wskazania prawidłowej wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest możliwa kontrola kasacyjna tego zarzutu, gdyż związanie granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie pozwala na dokonywanie za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Z tego względu, w tej części zarzut skargi kasacyjnej nie podlega uwzględnieniu, jako niespełniający wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).