II SA/Bd 312/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 roku sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Bd 312/20 UZASADNIENIE Z. A. w dniu [...] 2019r. złożył u Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wykaz nauczycieli tejże szkoły biorących udział w strajku w [...] 2019r. z wyszczególnieniem imion i nazwisk nauczycieli, nauczanego przedmiotu i okresu uczestnictwa w strajku. Decyzją z dnia [...] 2020r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...], powołując się na dyspozycję art. 5 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący do Wójta Gminy domagając się merytorycznej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] 2019r. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2020r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ II instancji podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto powołał się na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ("RODO") i wskazał, że w świetle art. 9 tego aktu przetwarzanie żądanych danych jest zakazane. Z. A. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wskazał, że uczestnictwo w strajku nie pozbawiło nauczycieli statusu osób pełniących funkcję publiczną, a orzekające w sprawie organy nie wykazały, by zakres żądanych informacji obejmował tzw. dane wrażliwe, bądź też, aby zachodziła przesłanka wyłączająca obowiązek udzielenia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia była w niniejszym przypadku decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Spór w rozpoznawanej sprawie obejmował ocenę, czy organ prawidłowo ograniczył dostęp do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, ze zm.) – dalej jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również wymienione podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Bezspornym jest, że dyrektor szkoły będącej szkołą publiczną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019r., poz. 1148 ze zm., dalej: P.o.), prowadzoną przez Gminę [...] jest organem władzy publicznej, a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast Wójt Gminy był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o. wynika, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, nadzór nad ich działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (por. wyroki NSA: z 9 października 2012 r., sygn. I OSK 1755/12, z 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 248/12, postanowienie NSA z 18 grudnia 2914 r., I OW 186/14). W dalszej kolejności rozważenia wymaga zakres informacji, jakie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Wystąpienie takich przesłanek uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej. Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, ale zakres tej informacji pozostaje bez związku z pełnieniem tej funkcji, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dokonując interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy odwołać się do treści art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020r. poz. 1444 ze zm.), który to przepis stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową. Funkcję publiczną pełni zatem osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Z unormowania art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, system ten zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy o systemie oświaty jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta – na mocy art. 63 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny. Nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 549/16 dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. W razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie informacja, o której udostępnienie wnioskował skarżący dotyczy udostępnienia wykazu nauczycieli szkoły biorących udział w strajku, ze wskazaniem ich imion i nazwisk, nauczanego przedmiotu i okresu uczestnictwa w strajku. W ocenie sądu zgodzić się należy z organami obu instancji, że prawo dostępu do ww. informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, których te informacje dotyczą. Prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426). Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji. Z tego względu, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. W tym też kontekście nie może budzić wątpliwości uznanie przez Dyrektora Szkoły uczestnictwa w strajku przez nauczycieli za sferę ich prywatności, podlegającej ochronie. Wprost stanowi o tym cytowany wcześniej art. 5 ust.2 ustawy, według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że ograniczenie powyższe nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bowiem nauczyciele wykonują funkcję publiczne, ponownie należy podnieść, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015r. (I OSK 530/14 opubl. w CBOS) w świetle tego przepisu dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby, a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 opubl. w CBOSA). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie, a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. W ocenie Sądu korzystanie przez nauczyli z prawa do strajku nie ma bezpośredniego związku z pełnieniem przez niego funkcji publicznej. Prawo do strajku w świetle uregulowań zawartych w Konstytucji jest jednym z podstawowych praw człowieka, przysługujących co do zasady wszystkim pracownikom i niemającym związku z zajmowanym stanowiskiem. Udział w strajku z reguły sprowadza się do zaprzestania wykonywania świadczonej na co dzień pracy w celu uzyskania określonego działania po stronie pracodawcy bądź zmuszenia go do zaprzestania określonych zachowań. Konsekwencją udziału w strajku zorganizowanym jest pozbawienie prawa do wynagrodzenia za czas strajku (por. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych). Prawo do strajku konkretyzuje się, co do zasady, poprzez zaprzestanie świadczenia pracy i pobierania z tego tytułu wynagrodzenia. Dlatego też, zdaniem Sądu nie można uznać, że zachodzi adekwatny związek między informacją o udziale poszczególnych nauczycieli w strajku a pełnieniem przez nich funkcji publicznej. W tej sytuacji ujawnienie danych osób strajkujących przekraczałoby granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji są również przepisy RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Powołane przepisy RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej. Te kwestie regulują bowiem przepisy u.d.i.p. Jak stanowi bowiem art. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ("RODO"), podmiot ujawniający informacje publiczne zawierające dane osobowe, czy to w trybie określonym w prawie UE, czy w trybie określonym w przepisach krajowych, nie narusza w ten sposób przepisów RODO. Powołany przepis określa relacje między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do dokumentów urzędowych (prawem dostępu do informacji publicznej). Prawodawca unijny potwierdza możliwość ujawniania (udostępniania) danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w oparciu o przepisy unijne lub przepisy obowiązujące w krajach członkowskich. Reasumując stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stwierdzając, że zaistniała przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osób, które nie wyraziła zgody na udostępnienie danych ich dotyczących, co z kolei obligowało organ do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.