II GSK 1045/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 611/18 w sprawie ze skargi S. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 września 2018 r. nr BP.500.238.2018.0751.DL1.5146 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 611/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") oddalił skargę S. D. (dalej zwane również "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z 20 września 2018 r., nr BP.500.2385.2018.0751.DL1.5146, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowienia GITD i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i rekonstrukcję podstaw prawnych rozstrzygnięcia, tj. nieodniesienie się do części istotnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 124 § 2 k.p.a. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez niepełną kontrolę sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym postanowieniem i pominięcie przez sąd części materiału dowodowego, ewentualnie wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy, skutkiem czego nienależycie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, pomijając istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, że strona wniosła w terminie pismo wyrażające niezadowolenie z decyzji, co ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości wydanego przez sąd wyroku. Sąd nie rozpoznał podnoszonego zarzutu i jego uzasadniania wniesionego przez skarżącego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału w aspekcie stanowiska skarżącego oraz dokonania przez organ administracji błędnej oceny prawnej w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w warunkach gdy skarżący zarzucił naruszenie wielu prFk.p.a.zepisów postępowania, tj: - art 8, 10 oraz 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się odnośnie statusu pisma nadanego w dniu 06.08.2018 r. w postępowaniu odwoławczym, - art 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie jako odwołania od decyzji W1TD.DI.P.0152.I0055/3/18 z dnia 25.07.2018 r pisma nadanego przez skarżącego w dniu 06.08.2018r. oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wypadku zaistnienia wątpliwości czego faktycznie dotyczy pismo, - art. 129 k.p.a. i art. 134 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności związanych z procedowaniem przez organ odwoławczy w zakresie rozpoznania sprawy skarżącego i niewyjaśnienie przyczyn uchybienia przez skarżącego terminowi do złożenia odwołania, czym pozbawiono go możności obrony swoich praw oraz rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia GITD w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lipca 2018 r. stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzona przez organ administracji ocena zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania była prawidłowa. Ustalenia organu administracji, z których wynika - że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu 6 sierpnia 2018 r., termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 20 sierpnia 2018 r. (poniedziałek), stąd odwołanie skarżącego nadane w urzędzie pocztowym w dniu 21 sierpnia 2018 r. (wtorek), czyli po upływie 14 dni od otrzymania decyzji I instancji – uzasadniały stwierdzenie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 p.p.s.a uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odmiennej oceny nie usprawiedliwia wniesienie przez skarżącego pisma – nadanego 6 sierpnia 2018 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że przedmiotowe pismo było pismem złożonym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nie wynika z niego aby skarżący znał treść decyzji, nie zawarto w nim stwierdzenia, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lipca 2018 r. W piśmie tym zatytułowanym "Wyjaśnienia w sprawie" skarżący nawiązuje do treści protokołu z przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie dnia 4 czerwca 2018 r. kontroli, jak również treści naruszeń opisanych w załączniku. W przedmiotowym piśmie został też sformułowany wniosek o "przedłużenie terminu na załatwienie sprawy do czasu przeprowadzenia wnioskowanych dowodów jak również poinformowanie strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w celu umożliwienia wypowiedzenia się przed ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie" Wobec tego, zdaniem Sądu, GITD nie mógł uznać tego pisma za odwołanie od decyzji z 24 lipca 2018 r. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienie nie jest niezgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy - błędnego, zdaniem kasatora, potraktowania pisma skarżącego nadanego dnia 6 sierpnia 2018 r. i nieuznania go za odwołanie od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Drogowego. W pierwszej kolejności autor skargi kasacyjnej stawia zarzut naruszenia przez WSA przy sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. (zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania) wskazując na sporządzenie go w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną i rekonstrukcję podstaw prawnych rozstrzygnięcia tj. nieodniesienie się do części istotnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zarzutu tego nie można uznać za skuteczny, gdyż wbrew wymogom z art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie została w tym zakresie uzasadniona. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcje (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385 treść tych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Omawiany zarzut nie spełnia tych kryteriów, dlatego też nie mógł stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podobna wadliwość dotyczy również podstaw kasacyjnych wskazanych w drugim zarzucie tj. wymienionych w nim art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez niepełną kontrolę sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym postanowieniem i pominięcie przez sąd części materiału dowodowego, ewentualnie wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jednak wyjaśnienia - jakiego materiału dowodowego nieuwzględniono "ewentualnie" jaki materiały dowodowy należało jeszcze włączyć do akt, co o tyle byłoby jeszcze dodatkowo istotne, że konstrukcja omawianego zarzutu wskazuje na jego wewnętrzną sprzeczność, gdyż albo sąd miał przedstawiony kompletny materiał dowodowy i część wadliwie pominął, albo takiego kompletnego materiału nie było i sąd popełnił uchybienie niedostrzegając tego braku. To powinien jednak wskazać precyzyjnie autor skargi kasacyjnej, a deficytów w tym zakresie nie może uzupełniać z urzędu sąd kasacyjny który, zgodnie z zasadą dyspozycyjności może orzekać tylko w granicach zarzutów. W ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, jako kolejny naruszony przepis został wymieniony art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym "Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania". Zdaniem skarżącego w sprawie pominięto istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, że strona wniosła w terminie pismo wyrażające niezadowolenie z decyzji, co ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości wydanego przez sąd wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na orzecznictwo sadowoadministracyjne potwierdzające, że odwołanie jest środkiem prawnym odformalizowanym, który nie pozwala traktować wykazania interesu prawnego jako wymogu formalnego odwołania. Sąd miał nie uwzględnić słusznej argumentacji skarżącego, z której wynika, że niezadowolenie z wydanej decyzji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony – jako czynności wniesienia odwołania. NSA nie zgadza się z tą argumentacją. Wbrew skardze kasacyjnej WSA nie naruszył art. 128 k.p.a poprzez nieuwzględnienie wskazywanych cech odwołania. Sąd pierwszej instancji nie uznał pisma nadanego przez skarżącego do organu – dnia 6 sierpnia 2018 r. za odwołanie właśnie dlatego, że zgodził się z organem i przyjął, iż pismo tych cech nie posiada. Trafnie podniesiono, że z treści pisma nie wynika, że skarżący znał decyzję nie zawarto też w nim sformułowań wskazujących na to, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Taka ocena jest, zdaniem NSA, usprawiedliwiona nie tylko zawartością analizowanego pisma w którym polemizuje się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, wnioskuje o uzupełnienie tego materiału dowodowego do organu pierwszej instancji oraz prosi o przedłużenie terminu załatwienia sprawy "do czasu przeprowadzenia wnioskowanych dowodów", ale również datą sporządzenia tego pisma , tzn. 19 lipca 2018 r., podczas gdy decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, od której – jak próbuje wykazać skarżący omawiane pismo miałoby stanowić odwołanie – została wydana 24 lipca 2018 r. Prezentowana przez skarżącego wersja, jakoby pismo to miało stanowić odwołanie od decyzji nie znajduje zatem żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a przede wszystkim przeczy mu samo pismo znajdujące się w aktach administracyjnych, zatem twierdzenia skarżącego słusznie potraktowano jako wykreowane tylko dla potwierdzenia forsowanego stanowiska. Mimo tego, że ma rację autor skargi kasacyjnej, że odwołanie od decyzji nie musi spełniać jakichś szczególnych warunków formalnych, to nie można uznać pisma strony z 6 sierpnia 2018 r., które nie zawierało jednak immanentnych cech odwołania (wola zniesienia wydanej decyzji i niezadowolenie z treści decyzji, co zakłada przede wszystkim jej znajomość ) za odwołanie od decyzji z dnia 24 lipca 2018r. Z tych przyczyn bezpodstawne są też kolejne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwe oddalenie skargi mimo braku rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało naruszać art. 7, 8, 9 ,10 i 81 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP (zarzut 3 petitum skargi kasacyjnej) . Pomimo wymienienia tych licznych przepisów k.p.a. i przytoczenia kilku orzeczeń NSA i WSA w uzasadnieniu zarzutu kasator nie wyjaśnił na czym w istocie uchybienie tym przepisom miało polegać (tak samo jak naruszenie art. 7 Konstytucji), co - jak wcześniej zauważono - czyni je bezskutecznymi. Nie uchybiono również w postępowaniu administracyjnym, czego miał nie dostrzec WSA, treści art. 64 § 2 k.p.a., dotyczącego braków formalnych podania wnoszonego do organu administracji, zgodnie z którym, jeśli podanie nie spełnia innych, oprócz braku adresu wnoszącego podanie, wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., dotyczącym warunku podpisania wnoszonego podania. Jakkolwiek z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem autora skargi kasacyjnej organ powinien zwrócić się do strony – w przypadku wątpliwości - o sprecyzowanie czego dotyczy przedmiotowe pismo nadane 6 sierpnia 2018 r., to już nie wyjaśnia jakie znaczenie ma wskazany art. 63 § 3 k.p.a. dotyczący braku podpisu w podaniu, podczas gdy pismo z 6 sierpnia 2018 r. zostało podpisane przez skarżącego. Jednak i art. 64 § 2 k.p.a. nie może zostać uznany za naruszony, w sposób zarzucony w skardze kasacyjnej. Brak wskazania jakim warunkom formalnym uchybił skarżący przy wnoszeniu tego pisma i zarazem niewystępowanie wątpliwości co do jego treści (ze względu na to, że jak wcześniej oceniono pismo to było jasne w swoim przekazie) nie pozwala uznać, że organ naruszył art. 64 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W kolejnym podpunkcie zarzutu trzeciego (tiret trzecie ) kasator nie precyzuje, który z paragrafów art. 129 k.p.a miał zostać naruszony, a ponieważ przepis ten składa się z trzech paragrafów, to przy jednoczesnym braku uzasadnienia dotyczącego uchybienia temu przepisowi, uniemożliwia to ustosunkowanie się NSA do tego zarzutu. W konsekwencji nie można przyjąć, że został w sprawie naruszony art. 134 k.p.a., zobowiązujący organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż odwołanie zostało wniesione po terminie, a pismo sporządzone przez skarżącego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie spełniało warunków wymaganych dla odwołania i za takie odwołanie od decyzji, która zapadła w późniejszym terminie słusznie nie zostało uznane. Dlatego też Sąd pierwszej instancji trafnie oceniając, iż organ działał na podstawie i w granicach prawa i wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia nie naruszył zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (zarzucany art. 2 Konstytucji RP). W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.