I GSK 295/18

SENTENCJA Dnia 23 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 324/17 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 324/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi z [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły regulacje zawarte w art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 963 późn. zm., dalej u.s.u.s.), oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Sąd wskazał, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dostatecznie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, tj. w takim zakresie, w jakim było to możliwe zebrał cały dostępny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, a następnie rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Organ szczegółowo przedstawił ustalenia, na których oparł swoje wnioski o braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy będący podstawą rozstrzygnięcia nie budził wątpliwości i nie był też przez stronę skarżącą kwestionowany. Także wnioski, które organ wyprowadził z informacji przedstawionych przez stronę w oświadczeniu są prawidłowe. Organ wskazał także na wcześniejsze postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na rozłożenie należności strony na 12 rat (po 660 zł) a następnie na 36 miesięcznych rat (po 219 zł), z których skarżąca ostatecznie zrezygnowała, wycofując się z podpisania umowy ratalnej. Organ zasadnie - zdaniem Sądu - uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek określonych w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, skoro uzyskiwane przez nią dochody przekraczają minimum socjalne i pozwalają przeznaczyć część środków na spłatę posiadanych zobowiązań. Zdaniem Sądu organ administracji nie naruszył prawa uznając, że skarżąca nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Okoliczność, że skarżąca uzyskuje dochody w niewielkiej wysokości i ma obciążenia finansowe z wcześniejszego okresu – nie może być wyłączną podstawą umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, organ dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego w granicach swobodnej oceny dowodów. Odmawiając umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie mieści się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowuje proporcje pomiędzy ważnym interesem strony i interesem społecznym. Dokonano oceny sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej, odniesiono się też do jej rzeczywistych potrzeb i dochodów. Umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w sprawie nie wystąpiły. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w zakresie oddalenia skargi i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w związku ze sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej oraz udziałem w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i uznanie, że zakład ubezpieczeń społecznych prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny w zakresie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej, w sytuacji konieczności opłacenia składek; 2. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). NSA bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. nie zasługuje on na uwzględnienie. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania zaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonanej przez organy oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, organy dokonując ustaleń przeanalizowały całokształt zebranych w sprawie dowodów. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ dostatecznie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, tj. w takim zakresie, w jakim było to możliwe zebrał cały dostępny materiał dowodowy i dokonał jego oceny ,a następnie rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Organ uwzględnił wszystkie okoliczności podane przez skarżącą oraz okoliczności wynikające z danych będących w posiadaniu organu. Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie bowiem do treści art. 80 k.p.a., organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki. Przechodząc do oceny drugiego zarzutu, tj. naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie ZUS nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany wskazanymi powyżej zasadami określonymi w K.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W sytuacji więc, gdy organ wszechstronnie rozważył i ocenił wszystkie aspekty faktyczne i prawne i w wyniku tej oceny podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Trafnie orzekł Sąd pierwszej instancji, że ZUS dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału uznając, że nie zachodzą żadne podstawy do umorzenia należności. Przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, wymienione wyżej, zostały przez ZUS szczegółowo rozważone i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 - 261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.